A lei eleitoral de 1822, cujo título original é Lei para a eleição dos deputados às Cortes na nova legislatura ordinária, também referida como lei das eleições de 11 de julho de 1822 ou decreto eleitoral de 1822, foi o diploma que regulou a eleição dos deputados às primeiras Cortes ordinárias da monarquia constitucional em Portugal. Aprovada pelas Cortes Constituintes em 11 de julho de 1822 e promulgada por D. João VI como carta de lei em 17 de julho do mesmo ano, serviu de base às eleições parlamentares de 18 de agosto de 1822, as primeiras realizadas em Portugal por sufrágio direto e voto secreto.

Composta por 58 artigos e acompanhada de um mapa da população do reino, consagrou um sistema maioritário a duas voltas em círculos plurinominais, introduziu o primeiro recenseamento eleitoral do constitucionalismo português e não impôs qualquer limite censitário à capacidade eleitoral ativa.

O diploma resultou de um procedimento singular na história constitucional portuguesa, em que o processo legislativo decorreu no interior do processo constituinte: a lei foi formada a partir do desentranhamento e da adaptação do capítulo eleitoral do projeto de Constituição, já discutido e aprovado, de modo a permitir eleger as novas Cortes antes da aprovação definitiva do texto constitucional, ocorrida em 23 de setembro de 1822. O capítulo eleitoral da Constituição viria a reproduzir quase integralmente a lei, substituindo-a tacitamente.Moreira e Domingues (2022), cap. II, pp. 37-58.

Antecedentes

As eleições constituintes de 1820 Na sequência da Revolução Liberal de 1820, as eleições para as Cortes Constituintes, realizadas entre 10 e 30 de dezembro de 1820 no continente e prolongadas por 1821 e 1822 nas ilhas adjacentes e nos territórios ultramarinos, foram reguladas pelas Instruções eleitorais de 22 de novembro de 1820, decalcadas do capítulo eleitoral da Constituição de Cádis. Tratava-se de eleições indiretas em quatro graus, com escolha sucessiva de compromissários, eleitores de paróquia, eleitores de comarca e, por fim, dos deputados, ao nível das províncias. As primeiras Instruções eleitorais, de 31 de outubro de 1820, entretanto revogadas, previam apenas dois graus.

A complexidade do procedimento revelou-se na prática: no último ato eleitoral da província do Minho, na cidade do Porto, foram necessárias várias votações sucessivas e os trabalhos só terminaram ao sexto dia, entre 24 e 30 de dezembro de 1820.

O debate doutrinário Numa altura em que não existiam partidos políticos nem apresentação prévia de candidaturas, em que a informação eleitoral era escassa e a taxa de analfabetismo elevadíssima, e em que faltava qualquer prática eleitoral, já que as antigas Cortes não reuniam desde 1698, formou-se em torno das futuras eleições o primeiro corpo de doutrina eleitoral portuguesa. Participaram nele individualidades, sociedades patrióticas como a Sociedade Patriótica Portuense e o Gabinete de Minerva, e periódicos como O Analista Portuense, o Astro da Lusitânia e o Portuguez Constitucional. A abertura das Cortes à participação peticionária foi tal que, em sessão de 13 de março de 1821, foi criada uma Comissão de Petições com sete membros.

Três projetos constitucionais remetidos às Cortes continham capítulo eleitoral, todos mantendo o sistema indireto herdado de Cádis. O de Máximo Pinto da Fonseca Rangel, impresso em 1820 e apresentado em março de 1821, previa três graus eleitorais, um eleitor paroquial por cada trezentos habitantes e ausência de limites censitários imediatos. O de José Maria Dantas Pereira, datado de 5 de janeiro de 1821 e assinado com o pseudónimo Lusitano Filantropo, propunha quatro graus assentes num mapa de 18 departamentos, 50 comarcas, 500 freguesias e 6000 secções infraparoquiais, com requisitos de idade, literacia e rendimento progressivamente mais exigentes em cada grau e maiorias qualificadas de dois terços e de quatro quintos, além de listas alfabéticas de elegíveis publicadas com antecedência. O de Manuel Gomes Quaresma de Sequeira, de 19 de fevereiro de 1821, limitava-se a remeter para os artigos de Cádis.

Chegaram ainda memórias avulsas: a de António de Almeida, médico de Penafiel, defendia uma representação corporativa por seis classes sociais; a de José Inácio Pereira Derramado, concluída em Portel a 15 de março de 1821, propunha um meio-termo com dois graus, voto secreto por cédula e exclusão dos analfabetos; e a de João José da Cunha Basto Estrela, de 1 de setembro de 1821, mantinha os quatro graus, desconhecendo que as Cortes acabavam de aprovar a eleição direta.

Elaboração

Um procedimento constituinte-legislativo único As Bases da Constituição, de março de 1821, eram omissas quanto ao modo de eleição das futuras Cortes, limitando-se a estabelecer, no § 24, que todos os cidadãos deviam concorrer para a formação da lei elegendo os seus representantes pelo método que a Constituição viesse a fixar. Daí resultava que o sistema eleitoral teria de ser definido na própria Constituição e que as exceções ao direito de voto teriam de constar do texto fundamental, numa aplicação precoce do princípio da reserva constitucional em matéria de restrição de direitos fundamentais.

A Comissão da Constituição, de que faziam parte José Joaquim Ferreira de Moura, o bispo de Beja, Francisco Soares Franco, Bento Pereira do Carmo, Manuel Fernandes Tomás, Manuel Borges Carneiro e Joaquim Pereira Anes de Carvalho, entre outros, concluiu o projeto constitucional em 15 de junho de 1821. O texto entrou em debate a 9 de julho de 1821 e incluía um extenso capítulo sobre a eleição dos deputados, ainda assente em eleições indiretas, mas reduzidas a dois graus, ao nível dos municípios e das comarcas.

O debate sobre a eleição direta Na sessão de 22 de agosto de 1821 levantou-se a questão politicamente mais sensível do capítulo: saber se a eleição dos deputados havia de ser direta ou indireta. O Congresso dividiu-se: Manuel Borges Carneiro encabeçou o grupo favorável à forma indireta, receando que o elevado analfabetismo conduzisse à eleição de deputados facilmente manipuláveis, enquanto Manuel Fernandes Tomás defendeu a eleição direta, sustentando que restringir o direito do povo de eleger os seus representantes não eliminava os desvios eleitorais, apenas limitava a expressão da soberania nacional. O debate prolongou-se pelas sessões de 27 e 29 de agosto e terminou com a aprovação da eleição direta, por votação nominal, com 66 votos a favor e 29 contra, afastando-se a Constituição portuguesa da Constituição francesa de 1791, da de Cádis e do sistema eleitoral de 1820. O carácter secreto do voto seria ratificado a 29 de abril de 1822, por 84 votos contra 33.

Da nova redação à lei A opção pela eleição direta obrigou a devolver o capítulo à Comissão, que apresentou nova redação a 16 de abril de 1822. O deputado Miranda observou que se tratava de um plano de eleições inteiramente novo, que ainda não aparecera em nenhuma nação nos termos em que era adotado em Portugal. As alterações de fundo foram quatro: eleições diretas por comarcas; escrutínio em três graus, ao nível das assembleias primárias, das assembleias de concelho e da assembleia de comarca; recenseamento eleitoral ativo através dos livros de matrícula; e exclusão dos filhos-famílias que vivessem em poder e companhia dos pais.

Havendo o propósito político de eleger as novas Cortes antes da conclusão da Constituição, o deputado Bento Pereira do Carmo apresentou, a 23 de maio de 1822, uma indicação, aprovada, para que os artigos do título das eleições fossem destacados do projeto e convertidos em lei. Entretanto, a 11 de junho, a Comissão apresentou um projeto de decreto sobre os círculos eleitorais ultramarinos, aprovado a 18 de junho com a ampliação do círculo de São Tomé e Príncipe e a criação do de Macau, Solor e Timor; a Madeira fora omitida por lapso e o respetivo círculo só foi proposto no projeto geral de lei, a 20 de junho.

A 21 de junho, Manuel Borges Carneiro expôs às Cortes o projeto de decreto para a eleição de deputados, preparado com Joaquim Pereira Anes de Carvalho e José Joaquim Ferreira de Moura, que juntava a nova redação do capítulo constitucional ao decreto dos círculos ultramarinos. As principais novidades eram o círculo da Madeira, um mapa eleitoral criado ex novo, uma comissão de contencioso eleitoral e a abolição da proibição de votar em si mesmo ou em parentes próximos, limite tido por incompatível com o segredo do sufrágio.

O decreto foi aprovado a 11 de julho de 1822, no Paço das Cortes, e mandado executar por carta de lei dada no Palácio de Queluz a 17 de julho, referendada pelo ministro dos Negócios do Reino, Filipe Ferreira de Araújo e Castro, e publicada na Chancelaria-Mór a 20 de julho. O próprio preâmbulo justificava a urgência: estando quase concluída a obra da Constituição, havia que eleger no mesmo ano os deputados para a nova legislatura, que se instalaria a 1 de dezembro seguinte e duraria dois anos (artigo 1.º).

Conteúdo

Cidadania e direito de voto Só eram admitidos a votar os cidadãos portugueses, definidos no artigo 2.º: os filhos de pai português nascidos no Reino Unido ou que, nascidos no estrangeiro, viessem estabelecer domicílio no reino; os filhos ilegítimos de mãe portuguesa em condições equivalentes; os expostos; os filhos de pai estrangeiro nascidos e domiciliados no reino que, atingida a maioridade, declarassem por termo querer ser cidadãos; e os estrangeiros com carta de cidadão. Perdia a qualidade de cidadão quem se naturalizasse em país estrangeiro ou aceitasse sem licença do Governo emprego, pensão ou condecoração de governo estrangeiro (artigo 3.º).

Para votar exigia-se ainda estar no exercício dos direitos políticos, que se suspendiam por incapacidade física ou moral e por sentença de prisão ou degredo, e ter domicílio ou pelo menos um ano de residência no concelho da eleição (artigo 4.º). Eram excluídos do voto (artigo 5.º) os menores de 25 anos, salvo os casados com vinte anos, os oficiais militares da mesma idade, os bacharéis formados e os clérigos de ordens sacras; os filhos-famílias que vivessem em poder e companhia dos pais; os criados de servir, não se compreendendo nestes os feitores e abegãos que vivessem em casa separada dos lavradores seus amos; os vadios, isto é, os que não tinham emprego, ofício ou modo de vida conhecido; e os regulares, excetuados os das ordens militares e os secularizados. O mesmo artigo declarava expressamente que os libertos e seus filhos não eram excluídos de votar. As mulheres não constavam do universo dos votantes.

A historiografia tem lido as exclusões relativas às mulheres, aos criados de servir e aos filhos-famílias como uma continuidade da ordem doméstica do Antigo Regime, a par da manutenção do poder dos senhores sobre os seus escravos. A redução do corpo eleitoral correspondia também a uma preocupação, comum ao constitucionalismo europeu posterior à fase jacobina da Revolução Francesa, de evitar formas de representação mais diretas do povo.

Elegibilidade Eram absolutamente inelegíveis (artigo 7.º) os que não podiam votar, os que não tinham para se sustentar renda suficiente procedida de bens de raiz, comércio, indústria ou emprego, os falidos enquanto não justificassem sê-lo de boa-fé, os secretários e conselheiros de Estado, os que serviam empregos da Casa Real e os estrangeiros, ainda que com carta de cidadão.

Eram relativamente inelegíveis (artigo 6.º) os que não tivessem naturalidade ou pelo menos cinco anos de residência na província da eleição, os bispos nas suas dioceses, os párocos nas suas freguesias e os magistrados nos distritos onde exercessem jurisdição, individual ou colegialmente, com ressalva das autoridades cuja jurisdição se estendesse a todo o reino. O mesmo artigo proibia os militares de primeira e segunda linha de votar nos comandantes dos corpos a que pertenciam. Os deputados de uma legislatura podiam ser reeleitos para as seguintes (artigo 8.º).