La Enmienda Constitucional N° 95, también conocida como Enmienda del Límite del Gasto Público, modificó la Constitución brasileña de 1988 para instaurar el Nuevo Régimen Fiscal . Limita el crecimiento del gasto público brasileño durante 20 años, afectando a los tres poderes del Estado, así como a la Fiscalía General de la República y a la Defensoría Pública Federal . Durante el proceso legislativo recibió varios nombres: PEC do Teto, PEC 241 en la Cámara de Diputados y PEC 55 en el Senado Federal . Sus opositores acuñaron el epíteto PEC da Morte .
Los gastos primarios, tanto obligatorios como discrecionales, y las inversiones públicas se limitaron a los mismos montos gastados en el año anterior, ajustados por inflación según lo medido por el Índice Nacional Amplio de Precios al Consumidor (IPCA).En 2017, no hubo cambios para las áreas de Salud y Educación. A partir de 2018, los mínimos comenzaron a ajustarse por el valor del año anterior corregido por el IPCA entre julio del año anterior y junio del año en curso. Los críticos de la medida argumentaron que los mínimos constitucionales disminuirían con el tiempo si los ingresos crecieran más rápido que la inflación en los próximos años. En 2022, una gran parte de los artículos insertados en la Constitución por la Enmienda 95 fueron revocados con la Enmienda Constitucional 126.
Contexto La enmienda constitucional propuesta se presentó en el contexto de la crisis de 2014. Su objetivo era evitar el aumento de la relación deuda pública/PIB mediante la contención del gasto público. Se presentó en 2016, el tercer año consecutivo de déficit primario. En 2014, hubo un déficit de 17.24 mil millones de reales, en 2015, un déficit fiscal de 114.98 mil millones de reales y, en 2016, un déficit récord de 154 mil millones de reales. Incluso considerando el PEC vigente, la estimación para 2017 fue un déficit de 139 mil millones de reales. El superávit primario se ha mantenido estable en 2.3% en el gobierno de FHC, 3.7% en el gobierno de Lula y 3.7% en el gobierno de Dilma, a pesar del aumento del endeudamiento. Antes de que se aprobara la ley, la salud recibía constitucionalmente el 18% de los ingresos tributarios anuales mínimos, siendo un área con poca influencia política.
El entonces ministro de Hacienda, Henrique Meirelles, afirmó que la regla del tope del gasto público garantizaría una contención significativa del aumento del gasto. Desde 1991, el gasto público ha crecido a tasas superiores al producto interno bruto (PIB) promedio. El gasto público federal pasó de aproximadamente el 10,8% del PIB en 1991 al 19,5% en 2015. Se preveía que este porcentaje alcanzaría el 20% en 2016. Según Meirelles, sin una reforma de la seguridad social, entre 2016 y 2060, el gasto del INSS aumentaría del 8% al 17,2% del PIB. Antes de que se aprobara la ley, el gobierno de Temer reajustó la remuneración de los empleados del poder judicial federal brasileño hasta en un 41,4%, quienes no habían recibido ajustes por inflación en su salario durante 10 años, señalando que el último ajuste otorgado a esta categoría fue objeto de la Ley 11.416 de 2006, que se dividió en 6 cuotas y hasta un 20,25 por ciento para la remuneración de los empleados de la Cámara de Diputados .
Proceso legislativo La Propuesta de Enmienda Constitucional fue tramitada en la Cámara de Diputados como PEC 241 y, en el Senado Federal, como PEC 55. El 10 de octubre de 2016, fue aprobado en primera vuelta en la Cámara de Diputados por 366 votos a favor, 111 en contra y dos abstenciones. El 25 de octubre de 2016, fue aprobado en segunda vuelta en la Cámara por 359 votos a favor, 116 en contra y dos abstenciones. El 29 de noviembre de 2016, fue aprobado en primera vuelta en el Senado Federal por 61 votos a favor y 14 en contra. El 13 de diciembre de 2016, fue aprobado en segunda vuelta en el Senado por 53 votos a favor y 16 en contra. El 15 de diciembre de 2016, la PEC fue promulgada en el Congreso. Con su promulgación, la PEC pasó a formar parte del ordenamiento jurídico como la Enmienda Constitucional n.º 95. El texto original de la enmienda constitucional propuesta (PEC) incluía mecanismos que se activarían si la presidencia presentaba un presupuesto al Congreso que preveía que los gastos primarios del año siguiente superarían la inflación. Estos mecanismos, destinados a contener el gasto obligatorio, incluían la congelación de los salarios de los funcionarios públicos y el ajuste real del salario mínimo, entre otros gastos no discrecionales. Sin embargo, una enmienda posterior del Congreso exigió que el poder ejecutivo presentara un presupuesto que indicara que el aumento de los gastos no superaría la inflación, lo que imposibilitó la activación de dichos mecanismos, que solo se activarían cuando los gastos no obligatorios (como las inversiones y los costos operativos de la administración pública) llegaran a cero, lo cual es inviable. Sin control sobre los gastos obligatorios, que podían crecer libremente, el ajuste de las cuentas recaía enteramente sobre el gasto discrecional, ya que este último podía reducirse progresivamente en el presupuesto para acomodar el aumento del gasto obligatorio.
El Ministerio de Planificación y Presupuesto estimó que, sin una nueva regla fiscal, quedarían R$ 24.400 millones para gastos discrecionales en 2024. Según la ministra Simone Tebet, esta cantidad sería insuficiente para el mantenimiento mínimo de los servicios públicos, como el pago de las facturas de electricidad y teléfono. Sin embargo, el equipo económico del gobierno estima que una nueva regla fiscal permitiría gastos por R$ 172.000 millones en 2024, lo que, sumado a los R$ 24.400 millones, permitiría un total de R$ 196.400 millones para gastos discrecionales.
Cambios Para activar medidas de contención del gasto obligatorio, el gobierno presentó la Enmienda Constitucional 109 (PEC de Emergencia), que activa los mecanismos de contención si este tipo de gasto supera el 95 % del gasto primario total. La PEC de Emergencia se promulgó en marzo de 2021. Sin embargo, según la Institución Fiscal Independiente (un organismo del Senado), se prevé que este porcentaje solo se alcance en 2025, cuando no se pueda cumplir con el límite de gasto. Activar los mecanismos únicamente cuando la relación entre el gasto obligatorio y el gasto primario total alcance este porcentaje no evitará recortes en el gasto discrecional (no obligatorio) que perjudiquen el funcionamiento de la administración y los servicios públicos. En diciembre de 2021, el Congreso Nacional promulgó la Enmienda Precatórios (Enmienda Constitucional 113), que modificó la regla para la actualización del tope de gasto. Como resultado, el tope comenzó a ajustarse por inflación de enero a diciembre, liberando R$ 65 mil millones en el presupuesto de 2022. El texto de la enmienda también instituyó un nuevo régimen para el pago de deudas ordenadas por la corte, limitando los montos a desembolsar anualmente. Sin embargo, las partes relativas a las deudas judiciales fueron cuestionadas y devueltas a la Cámara de Diputados para un análisis más profundo.
Manifestaciones La enmienda sobre el límite de gasto ha dividido opiniones y generado controversia entre expertos y activistas vinculados a movimientos sociales. Opiniones favorables Antônio Delfim Netto, exministro de Hacienda, afirmó que el PEC representaba una “señal de anticipación de la esperanza de la sociedad”. Asimismo, en opinión de Delfim, si no se aprobaba algo muy similar al PEC 241, la sociedad brasileña pagaría un alto precio. Según el economista Ricardo Amorim, la PEC 241 y la reforma de las pensiones son importantes para revertir la crisis económica de 2014. Para el experto, era fundamental aprobar una reforma que limitara el gasto público y unificara la seguridad social en un solo sistema, de modo que se redujeran los onerosos privilegios del sector público. Según Ricardo, si el entonces presidente Michel Temer no hubiera tenido el valor de implementar la PEC, el proceso de destitución de Dilma Rousseff habría sido una victoria pírrica . Según el exdirector del Banco Central, Alexandre Schwartsman, uno de los aspectos positivos de la enmienda es que obliga a los funcionarios gubernamentales a debatir sobre la distribución de los gastos. «Hace obligatorio debatir dónde recortar a partir de ahora, y creo que no hay duda de que la Seguridad Social debe ser la prioridad», afirmó Schwartsman. Marcos Mendes, uno de los formuladores de la propuesta y exjefe de la oficina de asesoría especial del Ministerio de Hacienda, afirmó que era fundamental para la reconstrucción del realismo presupuestario mediante el equilibrio entre ingresos y gastos. En una audiencia pública en el Senado Federal, argumentó que en los últimos años se han sobreestimado sistemáticamente los ingresos y aumentado los gastos, razón por la cual se han producido recortes de miles de millones de dólares. Añadió que, con la entrada en vigor del PEC, se respetarían los límites presupuestarios. Para el exsecretario de Política Económica del Ministerio de Hacienda, Marcos Lisboa, el PEC 241, aunque insuficiente para sacar al país de la crisis, es un punto de partida indispensable en el camino hacia el equilibrio de las cuentas públicas. En opinión de Edmar Bacha, la larga duración del PEC tendría un efecto importante en las expectativas futuras sobre el país, generando resultados positivos a corto plazo. “Lo que hace el PEC es crear expectativas favorables sobre el reequilibrio de las cuentas públicas. Este movimiento influirá enormemente en la decisión de bajar las tasas de interés en Brasil”, afirmó Bacha. En un artículo publicado por G1, la mayoría de los analistas consultados sobre el tema coincidieron en que rechazar la propuesta empeoraría el escenario económico. Opiniones contrarias Los críticos han afirmado que la medida sería una amenaza para el Plan Nacional de Educación. El PEC sobrecargaría el sistema judicial y sobrecargaría los servicios públicos en estados y municipios y el gobierno de Temer ya está considerando aprobar otra ley que impida demandas contra el desmantelamiento de los servicios de salud. Un estudio de la Consultoría de Presupuesto y Supervisión Financiera afirmó que la educación perdería 24 mil millones de reales por año con la medida. En un acto cuestionado por los opositores del PEC, el presidente Michel Temer preparó una cena con un costo de entre 50.900 y 56.600 reales para invitar a personas de la STF, la Cámara de Diputados y el Senado con el fin de reducir la resistencia a la medida y declaró que ningún movimiento social podría participar en este debate. En 2016, el médico y científico Drauzio Varella se manifestó en contra de la aprobación de la medida, afirmando que acabaría con el SUS. La Sociedad Brasileña de Economía Política declaró en un comunicado que el PEC empeoraría la situación económica del país, ampliando la desigualdad en el acceso a las oportunidades para la población más pobre. El rector de la UFRJ también cuestionó la base legal del PEC, afirmando que constituye una violación de la Constitución.
Según el economista Paulo Kliass, el recorte favorecerá al sector privado, que controlará quién tiene acceso a los servicios básicos. El Consejo Federal de Economía (Cofecon) emitió un comunicado criticando el PEC en octubre. Según el Consejo, como se discutió, el ajuste recae sobre los segmentos más pobres de la sociedad. El comunicado también señaló que las inversiones públicas eran insignificantes, menos del 1% del PIB, y recordó los altos gastos en intereses de la deuda pública, que correspondían a aproximadamente el 9% del PIB anual. Según Mauro Benevides Filho, la medida no impuso un control efectivo sobre los gastos, ya que el gasto en personal y seguridad social continuó aumentando, lo que resultó en recortes en la inversión pública. Entre los críticos de la propuesta, merecen mención la economista Leda Maria Paulani .