La Ley sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos de 1863 fue una ley federal mexicana que el presidente Benito Juárez firmó en San Luis Potosí el 20 de julio de 1863, en plena guerra contra la invasión francesa. La ley fijó las reglas para que el gobierno pudiera vender las tierras que consideraba «sin dueño» —los llamados terrenos baldíos—, con dos objetivos: conseguir dinero para sostener la guerra y poblar y cultivar las zonas despobladas del país.

La ley permitía que cualquier habitante de la república denunciara —es decir, solicitara— hasta 2.500 hectáreas de baldíos, fijaba un precio por tarifa, obligaba al nuevo dueño a mantener pobladores en la tierra y regulaba el trámite ante un juez federal. También terminó con una vieja regla que hacía que los baldíos nunca pudieran ganarse por el paso del tiempo. Aunque se aplicó poco durante la guerra, esta ley fue la base del régimen de baldíos que rigió en México durante el resto del siglo .

La ley de 1863 forma parte de la política agraria liberal de la Reforma, iniciada con la Ley Lerdo de 1856, que buscaba acabar con la propiedad comunal y crear pequeños propietarios. Muchas de sus reglas —el tope de 2.500 hectáreas, la obligación de poblar y el trámite del denuncio— pasaron casi sin cambios al decreto sobre colonización de 1883 y a la ley de 1894 de Porfirio Díaz. En la práctica, como las tierras sin un título reconocido podían declararse baldías, la ley facilitó el despojo de comunidades indígenas y campesinas, un proceso que se agravó durante el Porfiriato.

La ley fue superada por las leyes del Porfiriato y, finalmente, anulada por las leyes de la Revolución: la Ley Agraria del 6 de enero de 1915 y el artículo 27 de la Constitución de 1917, que devolvieron a la nación la propiedad de las tierras y las aguas.

Cómo se llegó hasta aquí

La idea de que el Estado podía señalar tierras «sin dueño» y venderlas venía de lejos. Desde la independencia hubo varias leyes de colonización —en 1823, 1824, 1830 y 1854— que buscaban poblar el territorio con colonos, sobre todo extranjeros. Pero el cambio decisivo llegó con las Leyes de Reforma, el conjunto de leyes liberales aprobadas entre 1855 y 1863 que, además de separar la Iglesia del Estado, se propusieron acabar con la propiedad comunal de la tierra.

La pieza clave fue la Ley Lerdo, del 25 de junio de 1856, que obligaba a las «corporaciones» —la Iglesia y también los pueblos indígenas— a vender o repartir sus tierras comunales. La ley de baldíos de 1863 fue el complemento de esa política: mientras la Ley Lerdo deshacía la propiedad comunal que ya existía, la ley de baldíos ponía en venta las tierras que el gobierno consideraba vacías o sin título legal.

Detrás de estas leyes había una idea muy concreta. Para los liberales, la propiedad comunal mantenía a los pueblos indígenas en el atraso y el aislamiento. Pensaban que convertir a cada campesino en dueño de su propia parcela lo volvería un ciudadano moderno, integrado a la nación. Repartir la tierra comunal no era, a sus ojos, un despojo, sino el camino hacia el progreso.

Una ley en plena guerra: por qué Juárez la firmó

miniaturadeimagen|derecha|300px|Entrada del cuerpo expedicionario francés en la Ciudad de México, junio de 1863. La ocupación de la capital obligó a Juárez a trasladar su gobierno a San Luis Potosí, donde un mes después firmó la ley.

En 1863 el gobierno de Juárez atravesaba su peor momento. El ejército francés había ocupado la Ciudad de México en junio de ese año y el presidente había trasladado su gobierno hacia el norte, instalándolo en San Luis Potosí. Desde allí, el 20 de julio de 1863, y haciendo uso de las facultades extraordinarias que tenía durante la guerra, Juárez firmó la ley; el ministro Jesús Terán la firmó también dos días después.

El motivo principal era económico. La venta de baldíos debía aportar dinero a las arcas del Estado, agotadas por la guerra contra los franceses y, al mismo tiempo, ampliar la frontera agrícola del país atrayendo colonos a las tierras despobladas. La ley encajaba así en un viejo sueño liberal: convertir las tierras públicas en propiedad privada que produjera riqueza.

Hay aquí una paradoja que los historiadores suelen señalar. Juárez era él mismo un indígena zapoteco, nacido en un pueblo de Oaxaca. Su política no nacía del desprecio, sino de esa convicción liberal: creía que el camino para mejorar la vida de los pueblos indígenas pasaba por integrarlos como ciudadanos individuales, no por proteger sus formas de vida comunal. La imagen, sin embargo, no es sencilla. Juárez no fue el autor de la ley de desamortización —la Ley Lerdo fue obra de Miguel Lerdo de Tejada—, y como presidente llegó a suavizar su aplicación e incluso a dotar de tierras comunales a varios pueblos para evitar despojos.

Qué decía la ley

La ley constaba de 28 artículos. Definía qué tierras eran baldías, fijaba quién y cuánto podía adquirir, establecía el precio y el procedimiento, e introducía obligaciones para el nuevo propietario.

Qué eran los terrenos «baldíos»

El artículo 1 definía como baldíos todos los terrenos de la república que no hubieran sido destinados a un uso público por la autoridad competente ni cedidos legalmente a una persona o corporación. Era una definición amplia: en la práctica, una tierra ocupada desde antiguo pero sin un título que el gobierno reconociera podía quedar clasificada como baldío y, por tanto, ponerse a la venta.

Quién podía pedirlos y el tope de 2.500 hectáreas

El artículo 2 permitía que cualquier habitante de la república denunciara —es decir, solicitara para comprar— hasta 2.500 hectáreas de baldíos, «y no más». Este tope de 2.500 hectáreas nació con la ley de 1863 y se mantuvo en el decreto de 1883; sería la ley de 1894 la que lo eliminaría por completo. La única excepción era para los habitantes de los países vecinos —Estados Unidos y Guatemala—, que no podían adquirir baldíos en los estados que lindaran con su país de origen.

El precio lo fijaba una tarifa que el gobierno publicaba cada dos años para cada estado (artículo 3). Se pagaba dos tercios en dinero y un tercio en bonos de la deuda pública; del dinero, una mitad iba a la federación y la otra al estado donde estaba el terreno (artículo 4).

La obligación de poblar la tierra

El artículo 10 obligaba al comprador a mantener en su terreno, durante diez años, al menos un habitante por cada 200 hectáreas adquiridas. Quien dejara de cumplir esa condición durante cuatro meses en un año perdía tanto el terreno como el dinero que hubiera pagado por él. Esta obligación de poblar y cultivar era el mecanismo con el que, en teoría, el Estado podía recuperar las tierras que se mantuvieran improductivas. La ley de 1894 la eliminaría, lo que convertiría cualquier compra, incluso la meramente especulativa, en propiedad firme.

Cómo se hacía el trámite

El denuncio se presentaba ante el juez de primera instancia que atendía los asuntos federales del distrito donde estaba el terreno (artículo 14). El juez ordenaba medir el terreno y levantar un plano mediante un perito (un técnico). Si nadie se oponía, se adjudicaba el baldío al solicitante; si había oposición, se abría un juicio entre el opositor, el denunciante y el representante de la Hacienda pública. Ninguna adjudicación tenía efecto hasta que la aprobaba el Ministerio de Fomento (artículo 18). A diferencia de las leyes porfiristas posteriores, la de 1863 todavía no contemplaba las compañías deslindadoras privadas: el trámite descansaba en denuncios individuales y en comisiones del propio gobierno.

Las tierras baldías ya podían ganarse con el tiempo

El artículo 27 derogó una regla de las leyes antiguas según la cual los baldíos no podían ganarse nunca por prescripción (es decir, por el simple paso del tiempo de posesión). A partir de la ley de 1863, cualquier persona no exceptuada podía adquirir por prescripción, tras diez años de posesión, hasta 2.500 hectáreas de baldío. Décadas después, la Suprema Corte de Justicia de la Nación señalaría que la ley de 1894 confirmó precisamente este cambio que había introducido la ley de 1863.

Aplicación y efectos

Durante los años de la guerra y el Imperio de Maximiliano, la ley apenas pudo aplicarse. Incluso tras la restauración de la república, en 1867, la colonización avanzó con lentitud: la llegada de colonos extranjeros fue escasa, en parte por las dificultades prácticas del deslinde y en parte porque el propio gobierno prefirió actuar con cautela.

El efecto más duradero fue otro. Como cualquier tierra sin un título reconocido podía considerarse baldía, la ley dejó expuestas a las comunidades indígenas y a los pequeños propietarios que poseían sus tierras desde antiguo pero sin papeles en regla. Según un estudio de la Procuraduría Agraria, tanto la ley de baldíos de Juárez de 1863 como la de Díaz de 1894 actuaron «en perjuicio de las comunidades indígenas». Muchas perdieron sus mejores tierras con el argumento de que no tenían título, o de que el que tenían estaba mal hecho. Un documento de la Cámara de Diputados resume que la «mala interpretación y aplicación» de la ley de 1863 sirvió para cometer abusos contra las comunidades indígenas y campesinas durante el gobierno de Porfirio Díaz.

Los historiadores no se ponen de acuerdo sobre cómo juzgar estos efectos. Una postura, común en fuentes oficiales y de divulgación, pone el acento en el despojo: la ley sirvió para quitar a las comunidades sus mejores tierras. Otra postura, más cuidadosa, recuerda tres cosas. Que la ley pudo hacerse con buena intención, para crear muchos pequeños propietarios. Que se aplicó de forma muy distinta según la región. Y que muchas comunidades lograron conservar buena parte de sus tierras. De hecho, todavía no se sabe cuánta tierra cambió de manos en realidad. El historiador Jesús Antonio Cosamalón, que estudió los pleitos por baldíos en Chiapas, cree que estas leyes seguramente empezaron pronto a juntar la tierra en pocas manos, antes incluso del Porfiriato; pero advierte que los datos que se conservan no bastan para saber cuánto.

Voces indígenas

La voz de las comunidades afectadas por estas leyes se conserva sobre todo en los archivos de los tribunales, y casi siempre contada por otros, porque los papeles quedaron en manos de las autoridades. En Chiapas, los expedientes (los legajos de cada caso) del juzgado muestran algo importante: entre 1851 y 1869, los años en torno a la ley de 1863, comunidades y particulares pelearon ante los jueces para que sus tierras no se declararan baldías. Lo hacían mediante los juicios de oposición, es decir, demandas para frenar el reclamo de otra persona. El historiador Jesús Antonio Cosamalón estudió esos casos, guardados en el Archivo General de la Nación, y los ve como una fuente clave para saber cómo respondieron los pueblos. Pero avisa de algo: como esos papeles los escribieron y guardaron las propias autoridades, casi nunca recogen la voz indígena de forma directa. Más que en escritos propios, esa voz sobrevive en los pleitos y en los registros de quienes repartían la tierra.

De la ley de 1863 a las leyes del Porfiriato

La ley de 1863 fue la base sobre la que se construyó toda la legislación de baldíos posterior. En 1875, durante el gobierno de Sebastián Lerdo de Tejada, la Ley General sobre Colonización encargó la tarea de poblar el campo a empresas privadas que recibían como pago hasta la tercera parte de la tierra que medían. El 15 de diciembre de 1883, bajo la presidencia de Manuel González, el Decreto sobre Colonización y Compañías Deslindadoras consolidó esas empresas —las compañías deslindadoras— y mantuvo el tope de 2.500 hectáreas por persona heredado de 1863.