Un país frágil, país débil o Estado frágil es un país caracterizado por la baja capacidad de su aparato estatal, lo que deja a su ciudadanía expuesta a una amplia gama de choques.
El Banco Mundial, por ejemplo, considera que un país es "frágil" si: (a) es elegible para una donación de la Asociación Internacional de Fomento (AIF); (b) ha tenido una misión de paz de la ONU en los últimos 3 años; y (c) ha recibido una puntuación de gobernanza de menos de 3,2 por el Índice de Valoración de Políticas e Instituciones Nacionales (CPIA por sus siglas en inglés) del Banco Mundial).
Una definición más integradora de "país frágil" también podría mencionar la creciente incapacidad de un aparato estatal para mantener el monopolio de la violencia en su territorio declarado. Esto ocurre cuando grupos armados ejercen el control parcial o total sobre zonas de ese territorio. Algunas fuentes consideran que "Estado frágil" es lo mismo que "Estado fallido", pero se trata de categorías diferentes, siendo los Estados frágiles muchos más que los fallidos, al igual que las enfermedades graves son muchas más que las terminales. Todos los Estados fallidos son frágiles, pero no todos los Estados frágiles son fallidos. El conjunto de países frágiles se compone de los fallidos, de los que están fallando y de los que se están recobrando.
Mientras muchos países están progresando hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible, un grupo de 35 a 50 países (dependiendo de la medida utilizada) no avanza. Se estima que, de los 7 millardos de habitantes del mundo, el 26% viven en países frágiles. Además en estos países se encuentra un tercio de las personas que sobreviven con menos de 1,25 dólares estadounidenses ($) diarios (pobreza extrema) y la mitad de los niños del mundo que, precisamente por esa pobreza, mueren antes de cumplir 5 años. Asimismo, en los países frágiles se produce un tercio de la mortalidad materna mundial.
No solo no avanzan, sino que la brecha con otros países en desarrollo se está ensanchando desde la década de 1970. En 2006, el PIB per cápita creció sólo el 2% en los países frágiles, mientras que alcanzó el 6% en otros países de bajos ingresos.
El Banco Mundial divide a los países en 4 categorías según sus ingresos: altos, medio-altos, medio-bajos y bajos. Se prevé (según, por ejemplo, el Banco Mundial en 2008) que los países frágiles constituirán en el futuro un porcentaje todavía mayor de los países de ingresos bajos, porque países que son ahora de ingresos bajos, pero no frágiles, pasarán a ser de ingresos medio-bajos. Esto es un reto importante para los esfuerzos de desarrollo y el Instituto de Desarrollo de Ultramar, un laboratorio de ideas británico especialista en desarrollo, sostiene que los países frágiles, por su mayor riesgo, necesitan modelos de desarrollo fundamentalmente distintos de los aplicados en países más resilientes.
Para una mejor comprensión de este artículo, se recomienda la lectura de Construcción del Estado.
Definición Los países frágiles se caracterizan porque no consiguen satisfacer necesidades básicas de su ciudadanía. Las insuficiencias se resumen en 3 ámbitos: de seguridad, de capacidad y de legitimidad:
La insuficiencia de seguridad significa que las fuerzas de seguridad (ejército, policía) no proporcionan una protección adecuada a la ciudadanía (contra la delincuencia o contra grupos armados que operen en el país). La insuficiencia de capacidad significa que el aparato administrativo no proporciona servicios adecuados (sanidad, educación, administración de justicia, regulación de la actividad económica, etc.). Y la insuficiencia de legitimidad significa que la autoridad del Estado no es plenamente aceptada en todo su territorio. En esto difiere de un Estado fallido, cuyos gobiernos carecen totalmente de legitimidad.
Lo contrario de un "país frágil" es un "país estable", donde el sistema de instituciones parece capaz de resistir choques internos y externos, y donde la oposición a las medidas gubernamentales permanece dentro de los cauces establecidos (parlamento, manifestaciones), pero no los rebasa ni se convierte en un conflicto armado. Con las condiciones adecuadas, algunos países inicialmente frágiles —como Mozambique o Burundi— han demostrado una evolución positiva.
Para evitar que los países frágiles se sigan descolgando, el foco de la acción internacional debe centrarse en donde los Objetivos de Desarrollo del Milenio son más difíciles de conseguir, mejorando la respuesta organizativa de la amplia gama de actores implicados y midiendo los resultados.
Los países frágiles pueden ser difíciles de definir de manera estrictamente numérica, porque uno de los campos donde fallan es en la recopilación de estadísticas fiables, por ejemplo sobre delincuencia o educación.
Orígenes del término y discusión "País frágil" es una categoría analítica que adquirió prominencia desde la década de 1990 en adelante y la aumentó tras los atentados del 11 de septiembre de 2001. En el fondo está una creencia de muchos académicos y formuladores de políticas: actualmente el mayor potencial de conflicto no es entre países, sino dentro de ellos. Se piensa que los países de baja capacidad y bajos ingresos no solo plantean amenazas a sus poblaciones, sino también a los países desarrollados (llamados asimismo países ricos o de altos ingresos). Siguiendo esta lógica, los países frágiles necesitan desarrollo económico y social para disminuir su vulnerabilidad y proporcionar seguridad y servicios básicos a sus ciudadanos. De este modo, los países frágiles plantean amenazas similares a los estados fallidos, aunque de magnitud marcadamente menor, por lo que a la comunidad internacional le interesa sobremanera evitar que un país frágil continúe su deterioro hasta el punto de convertirse en un estado fallido.
Este planteamiento, seguido por muchos países donantes de ayuda oficial al desarrollo e instituciones y organizaciones internacionales, ha suscitado un debate académico. Algunos estudiosos consideran útil la categorización de países como frágiles, porque así se puede pronosticar el derrumbamiento de su aparato estatal y evaluar las posibilidades de impedirlo.
A esta idea se oponen 2 críticas principales:
La posibilidad de que se abuse de la categoría de país frágil, legitimando la intervención externa, en vez de permitir que los países salgan adelante por sí mismos. La utilidad analítica del propio esfuerzo de categorización, que responde a una visión de desarrollo muy dependiente del aparato estatal, y que puede no ser adecuada para países de condiciones económicas y sociales altamente divergentes.Nay Olivier. "Fragile and Failed States: Critical Perspectives on Conceptual Hybrids", International Political Science Review 33.1 (2013): 326–341, Grimm, Sonja, Nicolas Lemay-Hébert, and Olivier Nay. "‘Fragile States’: Introducing a Political Concept." Third World Quarterly 35.2 (2014): 197–209
Procesos habituales En países frágiles pueden darse las dinámicas siguientes:
Conflictos armados Posconflictos Situaciones de transición política Entornos donde la gobernanza se deteriora Situaciones de mejora gradual Situaciones prolongadas de crisis política o económica Situaciones de punto muerto dilatadas en el tiempo
Un país frágil es significativamente susceptible a crisis en uno o más de sus subsistemas. Es particularmente vulnerable a choques internos y externos, y a conflictos nacionales e internacionales. Los países frágiles no son solamente evaluados por su grado de fragilidad, sino también por su tipo de fragilidad y la amenaza que suponen. Esta evaluación ayuda a quienes formulan políticas a dar las respuestas apropiadas.MENKHAUS, K. (2010). State Fragility as a Wicked Problem. PRISM, 1(2), 85-100.
Causas La raíz de la fragilidad de un país suele estar en su organización institucional:
En términos económicos, pueden ser instituciones (muy señaladamente los derechos de propiedad) que favorecen el estancamiento o bajos índices de crecimiento, o la extrema desigualdad (en riqueza, en acceso a la propiedad y a la propiedad de la tierra o en acceso a medios de vida). En términos sociales, pueden ser instituciones que favorezcan la carencia o desigualdad extremas en el acceso a la salud o la educación. En términos políticos, pueden ser coaliciones excluyentes (por cuestiones étnicas, religiosas o territoriales) en el poder, un faccionalismo extremo o fuerzas de seguridad insuficientes, corruptas o divididas. En los países frágiles, el sistema institucional legalmente vigente es contestado por sistemas rivales derivados de autoridades tradicionales, elaborados por comunidades a las que no llega el aparato administrativo, o establecidos por señores de la guerra y sus análogos.
Orígenes de la fragilidad El profesor de estudios internacionales estadounidense Joel Migdal estudió la relación entre el aparato estatal de un país y su sociedad cuando existía una disparidad entre las políticas oficialmente anunciadas y la distribución real del dinero público. La lista de los países que estudió incluía India, México, Egipto y Sierra Leona. Señaló como raíz de esta disparidad la falta de capacidad de sus aparatos estatales para hacer cumplir las reglas a las respectivas sociedades. Esto no sólo incluye la existencia de organismos estatales (por ejemplo, la policía) sobre el territorio y la extracción de recursos (por ejemplo, la recaudación de impuestos), sino también la capacidad de que los recursos lleguen realmente al aparato estatal (en vez de, por ejemplo, ser robados o malversados) y de regular el comportamiento de las personas.
Migdal afirmó que la expansión de la economía europea y el comercio mundial en el llevó a cambios drásticos en las estrategias de supervivencia de los pueblos en países de Asia, África y América Latina. Las políticas aplicadas por los europeos, que incluían la propiedad de la tierra, impuestos y nuevos modos de transporte (por ejemplo ferrocarril), cambiaron rápida y profundamente la vida y las necesidades de las personas de estos países. Las recompensas, sanciones y símbolos anteriores se volvieron irrelevantes en la nueva situación, y el control social que ejercían las instituciones existentes se vio erosionado.
Sin embargo, los países frágiles no establecieron una nueva concentración de control social como la base de un aparato estatal fuerte. Porque aunque en estos países se daba la condición necesaria —el debilitamiento del antiguo control social por el comercio mundial antes de la estallada de la Primera Guerra Mundial— para crear tal aparato, no se dieron, en cambio, las condiciones suficientes:
Un contexto histórico que favoreciera un control social concentrado Una amenaza militar externa o interna La base de una burocracia independiente Un liderazgo hábil en la cumbre que aprovechara todas las condiciones anteriores
Medición de la fragilidad Aunque no hay criterios universales para determinar si un país es frágil, el Banco Mundial, a través de su programa Países de Ingresos Bajos Tensionados (LICUS por sus siglas en inglés) y el ya mencionado mencionado Índice de Valoración de Políticas e Instituciones Nacionales (CPIA por sus siglas en inglés), ha establecido un marco de referencia para países donantes y otros socios institucionales.
El CPIA se basa en 4 agrupaciones (gestión económica, políticas estructurales, políticas inclusivas y sector público), así como en 16 indicadores. Este índice, con un máximo de 6, valora el desempeño del aparato estatal. Los países que puntúan por debajo de 3,2 se clasifican como frágiles. Pueden ser luego elegibles para ayuda financiera de organismos internacionales como la Asociación de Internacional de Fomento.Nay, Olivier. "International Organisations and the Production of Hegemonic Knowledge: How the World Bank and the OECD helped Invent the Fragile State Concept." Third World Quarterly 35.2 (2014): 210–31