Inflação legislativa é expressão que tem sido utilizada para designar a produção em massa de leis. Segundo Juary C. SilvaSILVA, Juary C. Considerações em torno da inflação legislativa. p. 77. In: Revista de Direito da Procuradoria Geral do Estado da Guanabara, Rio de Janeiro, 1968, pp. 76-92. foi Carnelutti quem primeiro cunhou o termo inflação legislativa, ora também se referindo a este fenômeno jurídico como “hipertrofia da lei”CARNELUTTI, Francesco. A Morte do direito. Tradução Hiltomar Martins Oliveira. Belo Horizonte: Líder, 2003, p. 9.. Biondi, por sua vez, se referiu à produção desenfreada de leis como “elefantíase legislativa”BIONDI, Biondo. Arte y ciência Del derecho, Madrid: Ariel, 1953, pp. 139 e 177, apud SILVA, Juary C. Considerações em torno da inflação legislativa. p. 77. In: Revista de Direito da Procuradoria Geral do Estado da Guanabara, Rio de Janeiro, 1968, pp. 76-92..
Introdução Para Carnelutti, o homem comum está cada vez mais desorientado diante da miscelânea de leis, tal qual o motorista que vê diante de si muitos faróis se entrecruzarem na estrada. O autor afirma que quanto mais cresce o número de leis, tanto menor é a possibilidade de sua formação cuidadosa e equilibrada. Assim, estabelece uma analogia entre a inflação legislativa e inflação monetária, afirmando que a multiplicação das leis, com relação ao perigo em matéria de certeza, não está dissociado do perigo em matéria de justiça. Além disso, para o autor, a publicação dessas leis como condição de sua imperatividade mudou de caráter, de presunção, convertendo-se em ficçãoCARNELUTTI, Francesco. A Morte do direito. Tradução Hiltomar Martins Oliveira. Belo Horizonte: Líder, 2003, p.11..
Segundo pesquisa de Salazar, publicada em 1961, o Brasil tinha, até dezembro de 1960, aproximadamente 100.000 (cem mil) leis, decretos-leis e decretos, descontada a legislação do tempo do Império e os decretos legislativosDiário da justiça, 13 de maio de 1961, pp. 6037-6040 apud SILVA, Juary C. Considerações em torno da inflação legislativa. p. 77. In: Revista de Direito da Procuradoria Geral do Estado da Guanabara, Rio de Janeiro, 1968, p. 77..
Desde então, a inflação legislativa no Brasil tem aumentado gradativamente. É o que aponta a pesquisa realizada por Gilberto Luiz do Amaral, João Eloi Olenike e Letícia Mary Fernandes do Amaral: entre a data da promulgação da Constituição de 1988 e o dia 31 de agosto de 2013, ou seja, 25 anos após a promulgação, foram editadas 4.785.194 (quatro milhões, setecentos e oitenta e cinco mil, cento e noventa e quatro) normas jurídicas, representando este número, em média, 524 normas editadas todos os dias ou 784 normas editadas por dia útilAMARAL, Gilberto Luiz do; OLENIKE, João Elói; AMARAL, Letícia Mary Fernandes do. Quantidade de normas editadas no brasil - 25 anos da constituição federal. São Paulo: Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário, 2013. p. 2 Disponível em Acesso em 19 mai. 2015.
Por sua vez, Faria entende que a inflação legislativa é um dos desdobramentos da “ingovernabilidade sistêmica” do Estado keynesiano, intervencionista, regulador ou “providenciário”, que sofre com a crescente ineficiência das instituições de direitoFARIA, José Eduardo. O Direito na economia globalizada. São Paulo: Malheiros, 2004, p.122.. O aumento desordenado e desarticulado de matérias, atividades e comportamentos regulados por textos legais, com desenfreada produção legislativa, provoca a ruptura da organicidade, da unidade lógico-formal e da racionalidade sistêmica do ordenamento jurídico e, por conseguinte, da própria capacidade de predeterminação das decisões concretas por meio do direito positivoFARIA, José Eduardo. O Direito na economia globalizada. São Paulo: Malheiros, 2004, p.117..
Faria afirma que há um risco de que haja uma frustração explosiva, disfuncional e desestabilizadora da ordem jurídico-institucional em razão da incapacidade decisória advinda “da ingovernabilidade sistêmica”FARIA, José Eduardo. O Direito na economia globalizada. São Paulo: Malheiros, 2004, p.121.. Neste sentido, a eficácia de um dado sistema jurídico não se dá pelo fato da sua concepção como um conjunto de regras internamente coerente, em termos lógicos-formais, mas porque os atores incorporam em suas consciências a premissa de que essas regras legais devem ser invioláveis. Assim, a ausência de internalização exponencia a “ingovernabilidade sistêmica”, provocando a inefetividade das leis, das engrenagens jurídicas, dos mecanismos processuais e das estruturas judiciais. Neste cenário, a crescente edição de textos legais já não consegue “penetrar” de modo direto, imediato, pleno e absoluto na essência do sistema socioeconômicoFARIA, José Eduardo. O Direito na economia globalizada. São Paulo: Malheiros, 2004, p.126..
Desta forma, Faria argumenta que a desenfreada e desordenada produção legislativa, chamada por alguns autores de “anomia jurídica” e “explosão legal”, costuma encurtar os horizontes decisórios, acirrar conflitos, inviabilizar o cálculo racional e, ao final, disseminar insegurança generalizada na vida sócio-política e no mundo dos negóciosFARIA, José Eduardo. O Direito na economia globalizada. São Paulo: Malheiros, 2004, pp.128-129..
Flexibilização da segurança jurídica diante da inflação legislativa É importante notar que o ordenamento jurídico é composto por normas que não existem isoladamente, mas com relações particulares entre siBOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 19.. Nos ordenamentos complexos, as normas afluem de diversas fontes, fazendo-se necessário o ponto de referência último de todas as normas, isto é, o poder originário, principalmente para fundar a unidade do ordenamentoBOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, pp. 38-41., que não é excluída mesmo nesse casoBOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 48..
Segundo Hans Kelsen, as normas de um ordenamento não estão todas no mesmo plano, mas sim dispostas em ordem hierárquica: as normas inferiores dependem das superiores, e no nível mais alto, encontra-se a norma fundamental, que dá unidade a todas as outras normas, tornando possível chamar seu conjunto de “ordenamento”BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 49..
A norma fundamental não é expressa, mas pressuposta para fundar o sistema normativo. É ao mesmo tempo atributiva e imperativa, de acordo com o poder ao qual dá origem ou a obrigação que dela nasce. Nesse sentido, pode ser formulada das seguintes maneiras: “O poder constituinte está autorizado a estabelecer normas obrigatórias para toda a coletividade” ou “A coletividade é obrigada a obedecer às normas estabelecidas pelo poder constituinte”BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 59..
Quando um órgão superior atribui a um órgão inferior um poder normativo, este é limitado em relação à forma e/ou ao conteúdo. “Seja com relação a quem pode mandar ou proibir, seja com relação a como se pode mandar ou proibir”. O Poder Legislativo é limitado pelo poder constitucional, assim como o poder de negociação é limitado pelo Poder LegislativoBOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, pp. 53-54..
Além de uma unidade, Norberto Bobbio coloca que o ordenamento jurídico precisa constituir um sistema, isto é, “um conjunto de entes entre os quais existe uma certa ordem”, e para isso, é necessário que os entes estejam num relacionamento de coerência entre siBOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 71..
Kelsen distingue dois tipos de ordenamentos normativos: estáticos, nos quais as normas estão relacionadas no que se refere ao seu conteúdo; e dinâmicos, nos quais as normas estão relacionadas entre si através da autoridade que as colocou. E sustenta que o ordenamento jurídico é sistema do segundo tipoBOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, pp. 71-73..
No entanto, levanta-se a questão a respeito da denominação como “sistema” de um ordenamento, cujo critério de enquadramento é puramente formal. Posteriormente, conclui-se, considerando a definição de sistema dinâmico, que é possível que duas normas em oposição sejam perfeitamente legítimas, desde que emanem da autoridade delegadaBOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 74..
Deve-se lembrar que proposições jurídicas tendem a se constituir em sistema. “A necessidade da coerência lógica leva a aproximar aquelas que são compatíveis ou respectivamente complementares entre si, e a eliminar as contraditórias ou incompatíveis”. E Perassi acrescenta: “As normas [...] tornam-se parte de um sistema, uma vez que certos princípios agem como ligações, pelas quais as normas são mantidas juntas de maneira a constituir um bloco sistemático”Apud BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 75..
Vale indicar o significado de sistema utilizado por Bobbio para construir sua teoria do ordenamento jurídico: “Aqui, sistema equivale à validade do princípio que exclui a incompatibilidade das normas”. Assim, caso duas normas sejam incompatíveis, uma delas ou ambas precisam ser eliminadasBOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 80..
Faz-se a ressalva que, nesse sentido, não necessariamente as normas se encaixarão perfeitamente. Não é exato falar de coerência no ordenamento jurídico, no seu conjunto; pode-se falar de exigência de coerência somente entre suas partes simples. “Num sistema dedutivo, se aparecer uma contradição, todo o sistema ruirá. Num sistema jurídico, a admissão do princípio que exclui a incompatibilidade tem por consequência, em caso de incompatibilidade de duas normas, não mais a queda de todo o sistema, mas somente de uma das duas normas ou no máximo das duas”. Contudo, ainda se faz necessário mostrar que uma norma, para se enquadrar no sistema, não é incompatível com outras normasBOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, pp. 80-81..
Com o fenômeno da inflação legislativa, há muito frequentemente casos de antinomias – incompatibilidade entre normas – e apresentam-se algumas formas para saná-las. Primeiramente, importa ressaltar que existem dois tipos de antinomias quanto à solubilidade: as aparentes (solúveis) e as reais (insolúveis)BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, p. 92..
Há três regras fundamentais para a solução das antinomias: o critério cronológico, em que prevalece a norma posterior (lex posterior derogat priori); o critério hierárquico, em que prevalece a hierarquicamente superior (lex superior derogat inferiori) e; o critério da especialidade, segundo o qual prevalece a norma especial sobre a norma geral (lex specialis derogat generali). Quando se aplica o critério cronológico ou o hierárquico, tem-se a eliminação total de uma das normas antinômicas. Já no critério da especialidade temos a eliminação apenas da parte incompatívelBOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. 10. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999, pp. 92-97..