O princípio do primado é um princípio fundamental da ordem jurídica da União Europeia, que surgiu da necessidade de esclarecer, no âmbito da relação entre Direito da União e os Direitos nacionais dos Estados-membros, qual o ato que prevalecerá perante um conflito entre um ato europeu e um ato interno de um Estado membro. O princípio do primado esclarece que nestes conflitos prevalecerá o ato de Direito da União.
O primado resulta do processo de integração europeia, que conduziu ao estabelecimento de um ordenamento jurídico próprio, de “natureza especificamente original”Ac. 15/07/64, Caso COSTA/ENEL Proc. Nº6/64. Em contraste com o Direito Internacional, o Direito da União Europeia, como desde cedo afirmado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, é produto de uma ordem jurídica uniforme, “de natureza comunitária”, estando “integrada no sistema jurídico dos Estados-membros” e “impondo-se aos seus tribunais”, infiltrando-se na ordem jurídica interna tendo em vista a produção integral dos seus efeitos.
O princípio não está consagrado nos Tratados, tendo sido consagrado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) pela primeira vez no acórdão no caso Costa c. ENEL. Ainda assim, é possível considerá-lo como implicitamente previsto pela necessidade de cooperação leal com a União: os Estados devem abster-se de pôr em causa a realização dos objetivos da União (artigo 4.º, n.º 3, TUE). O reconhecimento deste princípio, a par do princípio do efeito direto e da interpretação conforme, traduz um “passo fundamental” na defesa da autonomia do Direito da União, desempenhado um papel determinante no processo de transformação da Europa.
O carácter de “Direito comum” do Direito da União só pode ser garantido quando ele seja interpretado e aplicado uniformemente nos ordenamentos jurídicos internos. Como igualmente reconhecido pelo Tribunal, o princípio da uniformidade do Direito da União é imposto por considerações de igualdade e, consequentemente, de proibição de discriminação entre Estados-membros (valores salvaguardados pelos Tratados constitutivos da UniãoArtigo 2.º TUE.).
Evolução Jurisprudencial do Princípio do Primado
Preliminares Como previu o advogado-geral Karl Roemer no caso Van Gend en Loos, o reconhecimento do princípio do efeito direto por parte do Tribunal de Justiça, implicaria uma posterior afirmação do princípio do primado. Nas palavras de Sofia de Oliveira Pais, “o caso Van Gend en Loos é a rampa de lançamento que permitiu ao Tribunal saltar para o nível seguinte: a afirmação clara do princípio do primado”. Isto porque, reconhecido o efeito direto de algumas normas europeias (isto é, que estas possam ser invocadas pelos particulares em tribunal nacional na defesa dos seus direitos), coloca-se necessariamente a questão de saber como resolver o eventual conflito entre essas normas europeias (diretamente aplicáveis) e as normas nacionais, que também vinculam os particulares.
Caso Costa c. ENEL A proclamação do princípio do primado, “um dos princípios fundamentais mais conhecidos, mas também mais controversos, da ordem jurídica da União”, resultou de um litígio bastante corriqueiro:
“A história subjacente ao acórdão Costa c. ENEL começou em 1962, quando Flaminio Costa, advogado em Milão, se recusou a pagar a sua conta de eletricidade, no valor simbólico de 1,925 libras, como forma de protesto contra a lei italiana de nacionalização da energia elétrica, de 6 de dezembro de 1962, denunciada como sendo incompatível com certas disposições do então Tratado CEE (artigos 37º, 53º, 93º e 102º).”
O Sr. Costa, motivado por Gian Galeazzo Stendardi (um advogado de meia-idade de Milão e professor assistente de Direito Constitucional na Universidade de Direito de Milão), veio a impugnar a decisão administrativa de cobrança da conta de eletricidade intentando uma ação num tribunal nacional. Foram intentadas duas ações no tribunal nacional, dado que apenas à segunda (em 1964) é que o juiz nacional, Vittorio Emanuele Fabbri, lançou mão do mecanismo de reenvio prejudicial, chegando o caso em questão à jurisdição do Tribunal de Justiça.
O Tribunal afirmou, então, a primazia do Direito da União face ao Direito nacional. Isto implica que “em caso de conflito, o direito da União se aplica com preferência sobre o direito nacional dos Estados-membros”. Para tal fundamentou o princípio do primado em cinco argumentos:
Um primeiro argumento está em afirmar a autonomia da ordem jurídica europeia, não estando esta dependente dos ordenamentos jurídicos nacionais. “Os Estados-membros, ao assinarem os Tratados, criaram uma ordem jurídica nova, que se autofundamenta, e que, portanto, se encontra desligada quer das ordens jurídicas nacionais, quer da velha ordem jurídica internacional”. Assim, o fundamento do princípio do primado está na própria ordem jurídica da União. Neste sentido, Rui Moura Ramos afirma que “o impressionante não é existir efeito direto, ou primado sobre qualquer norma nacional (…), o que é significativo é que tudo isso resulta do próprio Direito Comunitário e não das normas jurídicas nacionais”.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça considerou que a vinculação dos Estados-membros aos Tratados europeus implicou uma transferência de competências para as instituições europeias, implicando uma limitação de soberania. O princípio do primado decorreria, portanto, dessa vinculação dos Estados-membros ao Direito Europeu, a qual não podem posteriormente contrariar, pretendendo a primazia das normas nacionais face às europeias.
O terceiro argumento apresentado pelo Tribunal para justificar o princípio do primado foi que, caso este não fosse reconhecido (tendo as normas nacionais primazia face às normas europeias), o Direito da União não seria igual e plenamente aplicado por todos os Estados-membros. Tal possibilidade seria contrária ao espírito e objetivos do Tratado, dado que, na realidade, não haveria um verdadeiro Direito comunitário. “Os objetivos de integração e cooperação entre todos ficariam comprometidos se os Estados se recusassem a aplicar o direito da União”. Assim, a eficácia do direito comunitário não pode variar de Estado para Estado em função de legislação interna posterior, sem colocar em causa os objetivos presentes no Tratado (art.º 4.º n.º 3 TUE) e provocar uma discriminação vedada pelo art.º 18.º TFUE. “O direito nascido do Tratado não poderia, em razão da sua natureza, ver ser-lhe judicialmente oposta regras de direito nacional, quaisquer que sejam, sem perder o seu carácter comunitário e sem que seja posta em causa a base jurídica da própria Comunidade”.
Em quarto lugar, o Tribunal afirma que as normas dos Tratados têm natureza vinculativa, não sendo disponíveis. Como tal, não considerar a primazia das normas europeias (isto é, não afirmar o princípio do primado) seria ir contra a sua natureza. Tratar-se-ia de normas meramente contingentes.
Por último, o Tribunal apresenta um argumento textual, afirmando que o princípio do primado decorreria da aplicabilidade direta dos regulamentos (hoje prevista no artigo 288.º, TFUE).
Apesar de ter afirmado o princípio do primado, o Tribunal de Justiça, no caso concreto, pronunciou-se contra o Sr. Costa. Assim evitou possíveis conflitos com os Estados-membros resultante de uma afirmação abrupta do princípio do primado.
Desenvolvimentos jurisprudenciais posteriores “O princípio do primado não surgiu de uma vez só com a decisão do Tribunal de Justiça no caso Costa c. ENEL. Surgiu gradualmente e através de vários passos pequenos”. Aliás, algumas questões ficaram sem resposta neste primeiro caso sendo necessário um esclarecimento posterior por parte do TJUE. Assim, para plena compreensão do princípio do primado, há que atender, hoje, aos posteriores desenvolvimentos da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
Internationale Handelsgeselschaft A administração alemã exigiu o depósito de uma caução a um exportador alemão de cereais quando este pretendeu obter um certificado de exportação. A exigência de caução decorria de regulamentos europeus. O tribunal administrativo de Frankfurt considerava que essas disposições comunitárias violavam certos direitos fundamentais do direito constitucional alemão, logo, não podiam ser aplicadas. Por esta razão, o tribunal alemão reenviou para o Tribunal de Justiça a questão relativa à validade da norma comunitária que viola a lei fundamental nacional.
O Tribunal de Justiça afirmou, no acórdão, que “Ao direito emergente do Tratado, emanado de uma fonte autónoma, não podem, em virtude da sua natureza, ser opostas em juízo regras de direito nacional. [...] A invocação de violações, quer aos direitos fundamentais, tais como estes são enunciados na Constituição de um Estado-Membro, quer aos princípios da estrutura constitucional nacional, não pode afetar a validade de um ato da Comunidade ou o seu efeito no território desse Estado.”Caso Internationale Handelsgeselschaft, p. 4. Neste parágrafo, o Tribunal de Justiça reconheceu que os Estados-membros não poderiam fazer a apreciação da validade dos atos adotados pelas instituições da Comunidade, sob pena de se afastar a eficácia e unidade das disposições comunitárias. No parágrafo seguinte, disse “convém, no entanto, analisar se não terá sido violada qualquer garantia análoga, inerente ao direito comunitário. Com efeito, o respeito dos direitos fundamentais faz parte integrante dos princípios gerais de direito cuja observância é assegurada pelo Tribunal de Justiça. A salvaguarda desses direitos, ainda que inspirada nas tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, deve ser assegurada no âmbito da estrutura e dos objetivos da Comunidade.” As disposições comunitárias prevalecem sobre todas as normas nacionais, incluindo sobre as constituições nacionais. Mas o direito comunitário também reconhece os direitos fundamentais, por isso, uma norma comunitária que violou direitos fundamentais pode ser inválida no próprio sistema da União. Isto é, o Estado alegou que uma norma comunitária contraria a Constituição, e o Tribunal de Justiça afirmou que o princípio do primado impede esta configuração, mas admite, contudo, que a norma comunitária eventualmente pode violar princípios gerais de direito comunitário que afinal sejam coincidentes com princípios constitucionais.
Simmenthal Caso Simmenthal Neste acórdão temos o caso que opõe a administração das Finanças italiana e a sociedade italiana Simmenthal. Esta última, em consequência de ter importado de França carne de bovino destinada à alimentação humana, ficou sujeita ao pagamento de determinadas taxas aduaneiras impostas por uma lei nacional. Considerando esta imposição interna incompatível com as normas comunitárias relativas à livre circulação de mercadorias, a Simmenthal intentou uma ação, pedindo a restituição dos montantes pagos, junto do Pretore di Susa.
Neste contexto e nos termos do (atual) artigo 267º TFUE, o Pretore di Susa submeteu ao Tribunal de Justiça algumas questões relativas à interpretação das disposições do Tratado da CEE sobre a livre circulação de mercadorias e do Regulamento do Conselho nº 805/68, de 27 de junho de 1968, relativo à organização comum do mercado no setor da carte de bovino e de taxas sanitárias, impostas às importações desta mercadoria. Respondidas estas questões pelo Tribunal de Justiça em favor da Simmenthal, o Pretore di Susa, considerando ilegal as cobranças efetuadas, ordenou a restituição dos montantes pagos pela sociedade acrescidos de juros de mora.