El término finanza funcional fue introducido por Abba Lerner como contraste al de “finanzas sanas o prudentes”. Las finanzas funcionales se refieren al manejo práctico de los déficits fiscales y la cantidad de circulante (ver también El dinero y la liquidez de los activos) y no en relación con algunos principios abstractos ya sea de moralidad o de “prudencia fiscal”. David Colander: functional finance
Dada una variedad de circunstancias que se exploraran más abajo, la finanza funcional se implementó más generalmente en EE. UU., lo que significa que la mayoría de los economistas y comentadores políticos relevantes al tema son de ese país.
Orígenes y significado del término Durante los debates acerca de cómo solucionar las crisis de los 30, Lerner desarrollo una metáfora para explicar sus propuestas político económicas acerca del control necesario para asegurar estabilidad económica. El argumento es que el que un gobierno practique el laissez-faire es equivalente a conducir un auto sin volante, con el resultado que ya sea el progreso -o la economía de un país- continuamente entra en crisis. Consecuentemente Lerner aduce que era tiempo que se adoptara una política keynesiana “del control”, en la cual el gobierno explícitamente usaría un “volante” (la “finanza funcional”) a fin de mantener el proceso económico desarrollándose estable y eficientemente. Lerner: “The Economic Steering Wheel”.- University Review, Junio 1941.- ver también: “The Economics of Control” Macmillan, (1944)
Extendiendo lo anterior, Lerner contrasta la finanza funcional con la “finanza sana” o tradicional. La finanza sana promueve una política de laissez-faire y la acción gubernamental “prudente”: las cuentas deben estar equilibradas (excepto en tiempos de guerra), la Oferta de dinero o cantidad de circulante no puede aumentar a una tasa mayor que la tasa de crecimiento de la economía, el gobierno no debe intervenir en asuntos económicos, etc.
El problema -desde el punto de vista de Lerner- es que esas “reglas del buen manejo económico” no son el producto de un análisis, sino simplemente aceptadas como evidentemente correctas. Lerner argumenta que -cuando los gobiernos entiendan como la macroeconomía realmente funciona- adoptarían un grupo de reglas alternativas: la finanza funcional, bajo las cuales las decisiones acerca de déficits y cantidad de circulante no serían necesariamente las mismas que las anteriores, en la medida que lo que se evaluaría sería su efecto real en una economía específica en un momento dado, en lugar de ser basadas en el prejuicio que el déficit fiscal, la deuda pública y una política monetaria expansionista son necesariamente “malas”. Lerner: Economics of Control (1944)
En lo que sigue sería conveniente mantener presente que mucho de la presentación de la propuesta de la economía funcional es efectuada en un lenguaje deliberadamente provocativo. Esto se debe por lo menos en parte a que propósito de Lerner fue contrastar fuertemente aquellas de reglas de manejo económico que tienen sentido para los individuos pero no necesariamente para el agregado económico de una nación. Por ejemplo, se ha alegado que históricamente, en el caso de los EE. UU.: “Cada reducción significante de la deuda (publica) ha sido seguida por una depresión y cada depresión ha sido precedida por una reducción significante de la deuda. Aún más, cada superávit presupuestario ha sido seguido, y generalmente más temprano que más tarde, por nuevos déficits. Sin embargo, una correlación, por perfecta que sea, no prueba causa. Hay alguna razón para sospechar que los superávits del gobierno son dañinos?... Al nivel macroeconómico, los gastos del gobierno generan un ingreso en el sector privado, impuestos reducen ingresos disponibles. Cuando los gastos del gobierno exceden los ingresos por impuestos (déficit presupuestario), hay una adición neta al ingreso disponible del sector privado. L. Randall Wray: FUNCTIONAL FINANCE AND US GOVERNMENT BUDGET SURPLUSES IN THE NEW MILLENNIUM
La idea básica es que a nivel general se puede utilizar el manejo del presupuesto (tanto el equilibrio como el desequilibrio) como un volante o mecanismo de conducción económica. El presupuesto tiene ese efecto porque, de acuerdo a Keynes y otros, tanto los impuestos como los gastos fiscales afectan directamente los niveles de actividad económica. A este nivel hay acuerdo general entre los economistas que el gasto o ahorro fiscal tiene consecuencias económicas. Los desacuerdos son mas bien acerca tanto de la conveniencia de esa acción estatal y/o sus resultados Adicionalmente, las “macro-externalidades” Tanto Lerner como otros llaman “macro-externalidades” a los efectos secundarios de decisiones agregadas de ahorro y consumo del gasto fiscal deben ser considerados porque -en el agregado- los efectos secundarios de esas decisiones son considerables, a diferencia de las decisiones de individuos como tales.
Las premisas y reglas de la finanza funcional
La premisa fundamental de la finanza funcional es explícitamente que una economía capitalista dinámica es inherentemente inestable, así que el desempleo e inestabilidades de precios periódicamente imponen penuria económica sobre la economía en general, Esta es "teoría de la inestabilidad inherente", derivada directamente de la visión de Keynes. Posteriormente Hyman Minsky desarrollo esa percepción a través del estudio del ciclo financiero de las empresas (el llamado “ciclo de Minsky”). De acuerdo a esta visión, empresas que inician una área económica están, generalmente, bien financiadas y reciben ingresos suficientes como para cubrir sus costos y producir ganancia. Empresas que llegan a esa área posteriormente -confrontadas con una disminución de la tasa de ganancia- recurren a la deuda para financiarse. Esa tendencia continua hasta que eventualmente las empresas están recorriendo a prestamos incluso para financiar el pago de dividendos e intereses de deudas previamente contraídas. Puede incluso llegar a ser el caso que muchos “inversionistas” -realizando que “inversiones de corto plazo”, ya sea en acciones o bonos, etc, puede producir grandes ganancias, recurran a la deuda a fin de invertir. En algún momento algo sucede y el edificio completo colapsa, el resultado exacto dependiendo de cuan avanzado se este en el ciclo y cuan extensamente se haya difundido a través del sistema económico. (Para una discusión mas detallada ver, por ejemplo, la que siguió la publicación de Wolfson, Martin H: “Minsky’s Theory of Financial Crisis in a Global Context”, Journal of Economic Issues, 1.º de Junio, 2002) lo que impacta más severamente sobre el mercado de trabajo.
Sucede que los salarios constituyen alrededor de dos tercios de los ingresos generales y que tanto Keynes como otros Keynes: Relative Movements of Real Wages and Output”.- Economics Journal, 49, 48 (1939), ver también Laurence Klein y Richard Kosabud: “Some Econometrics of Growth: Great Ratios of Econometrics”.- Quarterly Journal of Economics, 75, (1961) 173-198 han mostrado que la tasa de ingresos por salarios en relación con los ingresos generales es relativamente estable a nivel nacional. La implicación es que una caída en los salarios conduce a una caída en los ingresos generales.
El propósito de la propuesta entonces es tratar de mantener el balance de la economía, usando el presupuesto a fin de controlar esas fuerzas que llevan ya sea a un sobrecalentamiento o al enfriamiento excesivo de la economía. Edward J. Nell, Mathew Forstater: Reinventing functional finance
De acuerdo a Lerner, (Lerner, 1941). la finanza funcional depende de las siguientes tres reglas:
1.- El gobierno mantendrá, en todo momento, un nivel de demanda razonable. Si hay poca demanda -y consecuente alto nivel de desempleo- el gobierno debe ya sea reducir los impuestos o aumentar sus gastos. Si hay demasiado demanda, el gobierno debe prevenir inflación reduciendo sus gastos o aumentando impuestos.
2.- El gobierno debe mantener una tasa de interés que optimice la Inversión a través de tomar préstamos cuando desea elevarla y repagando la deuda cuando desea bajarla.
3.- Si cualquiera de los dos principios anteriores entra en conflicto con los principios de la “finanza sana” -balancear la deuda o limitar la deuda pública- no importa. El gobierno debe imprimir el suficiente dinero como para financiar las otras dos reglas.
De lo anterior siguen algunas sugerencias, entre las que se encuentran:
La aproximación ‘tradicional” a problemas de empleo (visiones micro o macroeconómicas) no es muy apropiada. Más relevante sería una aproximación de sistemasIngrid Rima: The Operational role of functional finance for labor market behavior and outcomes, cap 15 en Reinventing functional finance Edward Elgar Publishing (2003) editado por: Edward J. Nell, Mathew Forstater
Los impuestos no se deben usar para solventar el gasto fiscal. Ese gasto puede y debe ser financiado con deuda pública. Los impuestos tienen una función redistributiva ver, por ejemplo: Per Gunner Berglund: “Equality and enterprise: can functional finance offer a new historical compromise?” cap 14 en Reinventing functional finance Edward Elgar Publishing (2003) editado por: Edward J. Nell, Mathew Forstater
No se debe buscar mantener un superávit económico fiscal (en el sentido de ahorros de un periodo económico a otro). Los superávits no se pueden guardar para uso futuro. En efecto, no hay superávits que se puedan ahorrar o incluso gastar, hay una cantidad total de riqueza en circulación en una sociedad. Si parte de esa riqueza no circula, el total efectivamente disminuye. En cualquier periodo que los gastos fiscales sean menores que los ingresos, se reduce no solo la deuda fiscal sino también la cantidad de riqueza social (dado que el “ahorro fiscal” reduce ingresos disponibles a la población y eso se transforma o se expresa ya sea como reducción de deuda a favor en las cuentas privadas o como reducción del circulante, que reduce el dinero disponible a la población en general)
Desarrollo e impacto de la finanza funcional
La dura presentación de esos principios por Lerner causó mucho debate en las décadas de los 40 y 50 del , cuando la mayoría de los keynesianos (incluyendo keynes mismo) eran mucho más medidos en sus propuestas. Keynes mismo escribió (carta a Meade, Abril, 11943) “Los argumentos (de Lerner) son impecables, pero dios ayude a quien sea que trate de explicarlos al hombre común en esta etapa de la evolución de nuestras ideas. Ver, por ejemplo: Abba P. Lerner, 1903-1982.
Sin embargo, para la década de los 60 del mismo siglo, las reglas de Lerner llegaron a ser la interpretación estándar del keynesianismo tanto en textos de macroeconomía como en discusiones de economía política, especialmente en EE. UU., dada alguna peculiaridades de la economía de ese país. (ver más abajo) Se ha alegado que esto se debe a que los textos de Keynes casi no contienen una propuesta práctica de acción económica. Adicionalmente, hay que considerar que el otro país donde se implementaron políticas keynesianas (Inglaterra) tenía la ventaja que contaba con Keynes mismo. En EEUU en esa época las propuestas keynesianas solo eran conocidas a través del trabajo de otros. Entre esos otros se destacaba Abba Lerner. No contienen, por ejemplo, menciones de políticas fiscales. Colander, D. 1984. Was Keynes a Lernerian? Journal of Economic Literature 22, 1572–5. pero al mismo tiempo había poderosas fuerzas demandando la implementación de políticas “keynesianas”. Consecuentemente, cuando se atacaba esas políticas, en realidad se atacaba las propuestas de Lerner. por ejemplo: D.W. MacKenzie, en El mito de las finanzas funcionales: Mises vs. Lerner, argumenta que “Keynes recibe, a menudo, el crédito por promover gasto fiscal como un medio de combatir el desempleo. sin embargo, fue Abba Lerner quien desarrollo esta parte del programa keynesiano”