La política social de la Unión o política social comunitaria puede caracterizarse como el sector del acervo de la Unión Europea que se ocupa de regular aspectos materiales y formales de las relaciones laborales y el empleo, tanto en el interior de sus estados miembros como en su dimensión transnacional, incidiendo en su funcionamiento y en sus consecuencias, sin pretensión actual de globalidad y con una orientación de progreso. Con el transcurso del tiempo la política social comunitaria ha perdido buena parte de su subordinación a la política económica, ganando una cierta autonomía que aún no ha fraguado del todo. Constituye un complejo sistema jurídico que no alcanza las cotas de perfección técnica que serían deseables, pero no puede afirmarse que tales defectos sean exclusivos de este sector del campo comunitario.

Historia

El recorrido histórico de la política social comunitaria ofrece como balance un manifiesto crecimiento de la competencia de las Comunidades Europeas en materia social. Visto el proceso desde su sexta década de existencia, puede decirse que éstas han abandonado el exclusivo planteamiento económico que las hizo nacer y han intensificado notablemente su intervención en el terreno social. Como consecuencia de ello, los Estados miembros han visto progresivamente menguadas sus facultades soberanas de actuación en pos de un escenario en el que intervienen con fuerza instituciones supranacionales. La evolución, eso sí, no ha sido constante y ha conocido etapas variadas donde se alternan expansión y contención. Al mismo tiempo, este proceso ha dejado ver las dudas y dificultades en la acotación de la competencia comunitaria, tanto en temas generales como en campos específicos como el de la política social. A la altura de nuestros días, existen ya numerosos preceptos dentro del Tratado que se refieren a competencias, pero con una formulación imprecisa.

En el cuadro actual de competencias en materia social se ha construido a través de una serie de hitos fundamentales en la evolución de las Comunidades Europeas a partir del Tratado de Roma. Se trata del Programa de Acción Social de 1974, el Acta Única Europea, el Tratado de Maastricht, el Tratado de Ámsterdam y el Consejo Europeo de Lisboa de 2000, en los que, de una u otra manera, la cuestión de las competencias comunitarias ha estado siempre presente. El primero anunció el final del planteamiento preferentemente económico del Tratado de Roma y un nuevo enfoque de la política comunitaria, al abrir el uso de las bases jurídicas genéricas de los artículos 100 y 235 TCE a la materia social. El Acta Única fue el centro de un periodo dominado por una coyuntura política adversa donde sin embargo se fraguó el futuro de la técnica de intervención que se emplearía, con la creación de una primera base jurídica específica para la armonización de las legislaciones sociales nacionales. El Tratado de Maastricht representó, de una forma convulsa, el empeño político en superar un bloqueo inflexible, a través de un Protocolo Social donde 11 Estados atribuyeron con más dimensión o amplitud competencias en materia social a la Comunidad en busca de una intervención común. El Tratado de Ámsterdam, a su vez, supuso la consagración de un modelo que pronto iba a entrar en crisis, pero que proporcionaría momentos de esplendor, con la inclusión de un amplio elenco de competencias en el Título XI y la apertura de nuevos campos de actuación como el Título IV. El Consejo Europeo de Lisboa, por último, fue el heraldo del futuro, al encumbrar un nuevo modo de actuación que se apartaba de lo anterior y ungir con el óleo de la legitimidad la concepción actual de la política social comunitaria, creando el método abierto de coordinación como vía de ejercicio de las competencias ya atribuidas

Bases jurídicas y campos de actuación

El sistema comunitario de atribución de competencias no es comparable, desde luego, a las reglas de reparto de poder existentes en el interior de los Estados federales o con un gran componente regional. El principio atributivo y la naturaleza finalista de las Comunidades Europeas son los ejes singulares en torno a los cuales se articula todo el entramado comunitario de competencias y poderes. Toda actuación comunitaria debe disponer de título en que basarse y de fundamento jurídico en su acción y deberá estar orientada a la consecución de los fines recogidos en los Tratados. La correspondiente base jurídica, a su vez, incluirá los actores, los medios y los modos de actuación, detallando los procedimientos e instrumentos pertinentes, sean vinculantes o no. De esta manera se garantiza el respeto de la seguridad jurídica y, al mismo tiempo, se ofrece al Tribunal de Justicia un parámetro de control. No parece necesaria ni probable, en todo caso, la codificación del elenco de bases existentes, al modo de una Constitución nacional, puesto que la actual configuración combina en una medida acertada seguridad jurídica y flexibilidad, y permite a la vez identificar claramente los ámbitos abiertos a la intervención comunitaria y abordar ésta por diversas vías

En este marco, no existe una única base jurídica para el desarrollo de la política social comunitaria. Una de las causas de esta situación es que, en sí misma, tal política no responde a un único epígrafe o enunciado del Tratado de la Comunidad Europea, sino que es una categoría científica o política acuñada para contemplar de forma relativamente homogénea la intervención comunitaria en el ámbito de lo social. Aunque el Título XI posea, en sí mismo, una cierta pretensión de erigirse en centro y núcleo de la actuación comunitaria en este campo, la práctica demuestra que la realidad es más compleja, entre otras razones por su carácter expansivo. Fruto de la evolución histórica señalada, la Comunidad Europea ha llegado a contar en su Derecho originario con un abundante repertorio de bases jurídicas específicas que, en su conjunto, la habilitan para intervenir en terrenos variados del campo social, a través de distintas vías. Ese repertorio es el que sustenta lo que se conoce como política social comunitaria.

En cuanto a su presentación formal, hay que reiterar que este arsenal no es perfecto y algunas de estas bases, en especial las situadas en el artículo 137 TCE, deberían ser reformadas para evitar solapamientos y deslindar claramente su contenido (artículos 137.1.g o 137.1.h TCE). La utilización de las bases jurídicas existentes para crear el Derecho derivado, por añadidura, se caracteriza por una considerable falta de rigor y de calidad en la técnica jurídica. Las instituciones comunitarias deberían cuidar más la plasmación de los preceptos habilitantes en sus actos, para proporcionarle la debida transparencia y reforzar así la legitimidad de su actuación.

Esas bases jurídicas abarcan un amplio espectro de materias, relativas a lo laboral y a la protección social, no coincide con las concepciones nacionales del Derecho del trabajo y de la seguridad social, en la que puede englobarse la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, sino que la política social comunitaria debe ser abordada desde un marco de análisis propio. En él pueden señalarse seis grandes tipos de competencias, cada uno de ellos con características propias. Son tipos que se distinguen entre sí por varios factores: la amplitud o intensidad de la intervención comunitaria, la manera de intervenir (jurídica, política, económica, etc), la materia a la que afectan, o los fines concretos que persiguen. Se trata, en síntesis, de las siguientes competencias: a) la construcción de un mercado de empleo supranacional; b) la armonización de las legislaciones nacionales; c) la articulación de los ordenamientos nacionales en aspectos sociales; d) la configuración de un sistema comunitario de relaciones laborales; e) la coordinación de la política social de los Estados; y f) la creación de una ciudadanía comunitaria a través de los derechos fundamentales.

Mercado de empleo comunitario

El primer conjunto de competencias se encamina a la construcción de un mercado de empleo supranacional. Es el campo más clásico, quizá más el relevante y sin duda el más desarrollado de la política social comunitaria. Conectado directamente con los fines económicos que hicieron nacer a la Comunidad, se benefició del temprano establecimiento del núcleo de su regulación, la libre circulación de trabajadores. Con el paso del tiempo ha ido evolucionando y ampliando muy considerablemente sus límites, véase Red Eures. Puede afirmarse sin temor a error que el mercado ha sido el germen del que ha surgido la concepción de una Europa sin fronteras que desborda los límites de lo social. Ha de decirse así mismo que la creación de un mercado de empleo ha supuesto la correlativa irrupción de unas fronteras exteriores que han empezado a necesitar una política comunitaria común en materia de inmigración y entrada de nacionales de terceros países.

Son relevantes en este campo los artículos 18 y 40 TCE sobre libre circulación, el artículo 41 TCE sobre trabajadores jóvenes, los artículos 47 y 55 TCE para las cuestiones vinculadas con las libertades de establecimiento y de prestación de servicios, los artículos 61, 62, 63 y 67 TCE para la política de inmigración, el artículo 148 TCE para el Fondo Social Europeo, el artículo 150 TCE sobre formación profesional, y los artículos 159, 161 y 162 TCE para los demás Fondos Estructurales.

Armonización de las legislaciones nacionales

Otros tipos de competencias se orientan en cambio a una intervención que toma como referencia el interior de los Estados miembros, buscando la armonización de las legislaciones sociales nacionales, aun cuando solo sea de manera tenue e imperfecta. Es ésta es una de las finalidades clásicas de la política social comunitaria, intentada a través de directivas fundamentalmente pero sin descartar el recurso a otros instrumentos. Se caracteriza antes que nada por incidir sobre las legislaciones, esto es, por tener como objeto la modificación aspectos normativos. Se caracteriza también por orientarse a la regulación de situaciones nacionales, no de problemas transnacionales. La labor comunitaria no es tanto creadora como correctora, persiguiendo la eliminación de contradicciones entre los diferentes ordenamientos, y tratando de encontrar un mínimo común denominador entre todos los Estados miembros.

El centro de las competencias de armonización legislativa, de su lado, se sitúa en el solitario (aunque bastante extenso y ambicioso) artículo 137 TCE, núcleo del Título XI del Tratado de la Comunidad Europea. Ciertamente, las bases jurídicas genéricas han desempeñado un papel importantísimo para intentar alcanzar esa pretendida armonización y no han de ser olvidadas para lograr un análisis completo, puesto que durante las primeras décadas de la integración europea fueron su único soporte. A pesar de ello, resulta evidente que las bases jurídicas orientadas a la armonización de las legislaciones nacionales responden, tras varias reformas y retoques, a algo que se asemeja a un plan coherente a través de la enumeración de ámbitos concretos de intervención, no exento de imperfecciones sin embargo.

Articulación de sistemas nacionales

En un plano supranacional se mueven las competencias comunitarias que persiguen la articulación de los distintos sistemas nacionales. No se trata de competencias que tengan por objeto alterar las legislaciones estatales, sino, por el contrario, de una intervención que pretende desarrollar normas de conflicto que pongan en contacto las normas e instituciones ya existentes, y que permitan su buen funcionamiento a escala transfronteriza. Este campo supone un claro ejemplo de cómo la política social comunitaria ha ido aumentando sus expectativas y su radio de acción, superponiéndose al Derecho internacional privado clásico en el ámbito europeo.