El procedimiento legislativo en la Unión Europea es el conjunto de previsiones y técnicas ordenadas a la elaboración o modificación de leyes del Derecho comunitario, que es autónomo y diferenciado del Derecho internacional, así como de la mecánica legislativa interna de los Estados miembros de la Unión Estas normas con rango de ley, así como las que regulan o precisan los medios de participación de las instituciones de la Unión en las mismas, conforman un sistema procedimental de adopción de decisiones con una finalidad legisladora. En función de la regular participación en el mismo de las instituciones involucradas, y de acuerdo con la terminología de los Tratados, el procedimiento legislativo puede ser ordinario (PLo) o especial (PLe).

Las normas legales emanadas de estos procedimientos, o leyes europeas, complementadas por las disposiciones ejecutivas o reglamentarias adoptadas por los órganos administrativos comunitarios competentes, más el Derecho originario contenido en los Tratados (el de la Unión Europea, TUE, y el de Funcionamiento de la Unión, TFUE, principalmente), conforman globalmente el Derecho de la Unión o Derecho comunitario. Estas normas europeas con rango de ley pueden adoptar tres formas: Reglamento, Directiva o Decisión.

La elaboración de la legislación comunitaria reposa sobre el Consejo y el Parlamento, representantes respectivos del principio territorial y del principio poblacional. La Comisión, de naturaleza asimilable al concepto tradicional de poder ejecutivo, ostenta el cuasimonopolio de la iniciativa, cerrando así el conocido triángulo institucional europeo (Comisión-Consejo-Parlamento). Sin embargo, esa exclusividad en la iniciativa legislativa se flexibiliza al permitirse que el Parlamento Europeo, por mayoría, solicite a la Comisión que presente la correspondiente propuesta; solicitud que en caso de ser denegada, habrá de acompañarse de la correspondiente motivación por parte de la Comisión.Art. 192 TFUEArt. 42 RPE

La Unión Europea es una comunidad de Derecho con personalidad jurídica internacional y es la única organización internacional con atribuciones legislativas. La fuerza de ley que revisten algunos de sus actos (los actos legislativos) vincula tanto a las instituciones de la Unión como a los propios Estados miembros. Para adoptar medidas legislativas son necesarias determinadas pautas que componen el procedimiento legislativo en la Unión. Dicho procedimiento puede ser ordinario o especial (en realidad especiales, pues cada procedimiento especial es distinto al resto).

El procedimiento legislativo ordinario, se aplica a casi todas las áreas políticas de la UE. En el marco del procedimiento, la Comisión Europea presenta sus propuestas al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión. A continuación, envía las modificaciones al Consejo, que puede adoptar el texto con las modificaciones o devolverlo. Esa propuesta puede ser aprobada o nuevas modificaciones pueden ser presentadas por el Parlamento. Si el Consejo no la aprueba, entonces un "comité de conciliación" se forma. El Comité está integrado por los miembros del Consejo y un número igual de eurodiputados que tratan de acordar una posición común. Una vez que se llega a un acuerdo, la posición tiene que ser aprobada nuevamente por el Parlamento por mayoría absoluta. Hay otros procedimientos especiales utilizados en los sectores sensibles que por lo general reducen el poder del Parlamento.

Por otra parte, se conoce como transposición legislativa a las actividades que desarrollan las autoridades de los Estados miembros con el fin de adaptar sus respectivos derechos nacionales a una ley comunitaria, y que culmina con la adopción de las medidas de Derecho interno necesarias a tal fin, que generalmente son de naturaleza legislativa pero pueden serlo de otra índole (ejecutiva o reglamentaria, etc.), y la efectiva integración en los ordenamientos nacionales del contenido normativo del acto europeo a través de las pertinentes normas y disposiciones jurídicas internas, llamadas por ello de trasposición. Dado que los reglamentos y las decisiones (legislativas, delegadas o de ejecución) están revestidos de eficacia directa y son de aplicación inmediata a Estados miembros, autoridades, ciudadanos y otros particulares, sólo precisan de un procedimiento de trasposición, a día de hoy, las directivas comunitarias.

Esquema de participación institucional

Las normas resultantes del procedimiento legislativo, que poseen por tanto naturaleza o rango legal, emanan del compendio de las diversas legitimidades que encarnan las Instituciones que participan en su formación. En particular, son tres las más directamente concernidas por esta función, dos como depositarias formales del poder legislativo en un sistema verdaderamente bicameral, a estos efectos -el Parlamento Europeo y el Consejo-, y otra como titular de la iniciativa legislativa -la Comisión.

La Comisión Europea

El Parlamento Europeo

El Consejo

Otros órganos intervinientes Pero existen además otras Instituciones, órganos y organismos de la Unión cuya participación, más o menos activa o determinante, imponen los Tratados. Si bien la mayor parte de las veces operan a título consultivo, existen procedimientos especiales para los que se les concede una cierta capacidad de iniciativa legislativa. Tienen carácter preceptivo, pero no vinculante, en la mayor parte de los casos de legislación prevista, los dictámenes de dos órganos comunitarios, a saber: el Comité Económico y Social, que es el órgano de representación de la sociedad civil organizada a nivel europeo; está integrada a partes iguales por representantes de los trabajadores y sindicatos paneuropeos, representantes del tejido empresarial y representantes de la sociedad civil; el Comité de las Regiones, que agrupa a representantes electos de las corporaciones regionales y locales de los Estados de la Unión. Este órgano desempeña una labor especialmente relevante para reforzar la fuerza institucional del principio de subsidiariedad a nivel sub-estatal. los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, que como instituciones externas tienen sin embargo garantizado un nivel de participación sustancial como garantes del principio de subsidiariedad a nivel nacional de la legislación comunitaria, pudiendo paralizar la adopción de actos legislativos que, al parecer de un tercio de los ellos, lo infrinjan.

Los actos legislativos de la Unión De cualesquiera procedimientos, ordinario o especiales, de legislación comunitaria, emanan unas específicas normas jurídicas con rango de ley (la Unión es la única organización internacional con una auténtica capacidad legislativa), los actos legislativos de la Unión, verdaderas leyes europeas, que necesariamente adoptan alguna de las siguientes formas o tipos:

Su encabezamiento estará presidido por la fórmula «del Parlamento Europeo y del Consejo». Debe especificarse la naturaleza legislativa del procedimiento porque, como veremos, estos actos también son susceptibles de ser empleados, con idéntica denominación, para la creación de actos jurídicos formalmente no legislativos (así, actos de ejecución y actos delegados). Esto es consecuencia de la renuncia, por simbólicos, a una mayor claridad de los preceptos operada por el Tratado de Lisboa; la fallida Constitución Europea establecía un nomenclatura mucho más clara de Leyes Europeas (reglamentos) y Leyes Marco Europeas (directivas), a las que se reservaba el rango legal. Las decisiones tenían rango meramente ejecutivo o reglamentario.

Elección del acto y proporcionalidad Dado que la naturaleza legislativa de los actos adoptados por la Unión viene señalada como tal (si tal es el caso) por los artículos de los Tratados que constituyen en cada caso su fundamento jurídico, podríamos decir que el concepto de ley comunitaria es ante todo un concepto formal, cuya aplicación a sus actos jurídicos procederá o no en función del precepto correspondiente de los Tratados en que dichos actos fundamenten su legitimidad jurídica. Así pues, pocas veces podrá darse un dilema acerca de si procede o no la aplicación del procedimiento legislativo (ordinario o especial) para la válida adopción de un acto jurídico que la Unión pretenda en un ámbito político cualquiera. Las más de las veces, si es que no todas, la respuesta se hallará en los Tratados.

Sin embargo, no es este el caso que se presenta a la hora de decidir, una vez determinada la vocación legislativa o no de la acción política y jurídica que se pretenda, cuál será el tipo concreto de acto (reglamento, directiva o decisión; o incluso recomendación o dictamen si, excluyendo el ámbito legislativo, tal fuera la posibilidad que la Comisión se plantea) que la Unión y sus instituciones deben preferir entre los que se presentan como posibles. A este respecto nos presenta el TFUE un inciso que, aunque de difícil valoración jurídica, puede ser políticamente relevante y, sobre todo, supone una opción de política legislativa muy significativa, aunque solo sea por su ubicación constitucional. Dicen los TratadosArtículo 296 del Tratado de Funcionamiento de la Unión que

Además, el mismo Tratado les impone una prohibición:

Esta última cláusula excluye de todo punto la creación por el Parlamento Europeo o por el Consejo de nuevos tipos legislativos ajenos a los que expresamente prevén los Tratados (reglamento, directiva y decisión). No obstante, dicha prohibición no es extensible a los actos no legislativos, lo que puede abrir la puerta a una proliferación de nuevos tipos jurídicos aconstitucionales, eventualidad contraria al principio de seguridad jurídica.

Finalmente, todo acto de la Unión, legislativo o no, debe venir políticamente motivado y jurídicamente fundamentado.Artículo 296 del Tratado de Funcionamiento de la Unión

Publicación y entrada en vigor

Las competencias de la Unión

El procedimiento legislativo ordinario

Los procedimientos legislativos especiales Los principales procedimientos de naturaleza legislativa pero ajenos al sistema ordinario son los llamados Procedimientos Legislativos especiales de los que emanan Actos Legislativos de la Unión (reglamentos legislativos, directivas legislativas o decisiones legislativas), pero con una atribución asimétrica de la responsabilidad de las dos cámaras en su elaboración. Su encabezamiento estará presidido necesariamente por la fórmula «del Consejo» o «del Parlamento Europeo», según cuál de las dos instituciones lo adopte formalmente, y vendrán refrendadas por su presidente.

Los procedimientos legislativos especiales tienen carácter excepcional y solo son aplicables cuando los Tratados expresamente lo indiquen. De esta manera, consisten en la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo.Art. 289.2 TFUE

Según el Tratado de Niza, los procedimientos especiales ya solo se extendían a unas pocas materias políticas. Por ejemplo, en la política exterior de la Unión Europea y la cooperación policial y judicial en materia penal tienen carácter intergubernamental, por lo que el Parlamento tiene voz pero no voto.

El Tratado de Lisboa establece una mayor reducción de las materias propias de los procedimientos especiales. De este modo, materias como la política agraria, comercial o la cooperación en materia penal se atribuyen al procedimiento legislativo ordinario.

Legislación especial del Consejo de la Unión Existen, en primer lugar, actos de naturaleza legislativa que, como excepción al procedimiento legislativo ordinario, son adoptados únicamente por el Consejo de la Unión, si bien no puede excluirse en su gestación la participación del Parlamento Europeo, que se da en cualquier caso en la aprobación de cualesquiera actos legislativos, pero con intensidad diversa, de acuerdo con los dos parámetros que establecen los Tratados.