derecha|miniaturadeimagen|Separación de residuos en Tailandia. La gestión de residuos es un servicio público que frecuentemente se presta a través de una colaboración público-privada.
Una alianza público-privada, colaboración público-privada (España), asociación público-privada (Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panamá)o iniciativa público-privada es un acuerdo entre al menos un actor del sector público y otro del sector privado para la construcción o rehabilitación de un activo físico o la prestación de un servicio público.Hodge, G. A and Greve, C. (2007), Public–Private Partnerships: An International Performance Review, Public Administration Review, 2007, Vol.67(3), pp.545-558 Estos acuerdos suelen abreviarse en español con las siglas APP (sin -s en plural) y, en inglés, PPP (Public-Private Partnerships), P3o 3P en singular y PPPs en plural.
Los poderes públicos han utilizado diferentes combinaciones de esfuerzos públicos y privados a lo largo de la historia.Wettenhall, R. (2005), The Public Private Interface: Surveying the History, in G. Hodge and C. Greve (eds.), The Challenge of Public-Private Partnerships: Learning from International Experience, Cheltenham UK: Edward ElgarWettenhall, R. (2010), Mixes and partnerships through time, in G.A. Hodge, C. Greve and A. Boardman (eds.), International Handbook in Public-Private Partnerships, Cheltenham UK: Edward Elgar Sin embargo, desde 1970 se observa en el mundo una clara tendencia creciente de usar diversas estrategias APP.Dado este interés, el Banco Mundial posee una base de datos de colaboraciones público-privadas concretas que los investigadores han completado y publicado para facilitar los análisis económicos.
Definiciones
No hay consenso sobre cómo definir una APP.Marta Marsilio, M., Cappellaro, G and Cuccurullo, C. (2011), The Intellectual Structure Of Research Into PPPs, Public Management Review, Vol 13 (6), pp.763-782 El término cubre múltiples tipos de acuerdos, que prácticamente siempre se plasman en contratos a largo plazo, que las dos partes firman tras haberlos negociado, y donde se especifican los riesgos que asume cada parte, las condiciones en que se prestará el servicio, la financiación y los requerimientos de transparencia. Como concepto, la APP está relacionada con la privatización (pero no es lo mismo) y la externalización de servicios públicos.
El concepto APP engloba al menos cinco familias de posibles acuerdos, una de las cuales es el contrato de infraestructura a largo plazo según el modelo de Iniciativa de Financiación Privada (PFI por sus siglas en inglés) del Reino Unido.Weihe, G. (2006) ‘Public–Private Partnerships: Addressing a Nebulous Concept.’ 10th International Research Symposium on Public Management. Glasgow, Scotland, 10–16 April En algunos países se utilizan más unos tipos de acuerdos que en otros, y la legislación puede recoger algunas fórmulas de APP y no otras. Las fórmulas empleadas también pueden variar a lo largo del tiempo.
Un estudio de 2013 publicado en la revista State and Local Government Review halló que las definiciones de APP varían ampliamente entre las municipalidades: «Muchos cargos públicos y privados tildan de APP cualquier conjunto de actividades cuando en verdad la relación es contractual, una franquicia, o la cesión de un servicio público previamente existente a una empresa privada o entidad sin ánimo de lucro.» Un término más general para tales acuerdos es «prestación compartida de servicios» —las municipalidades se asocian entre sí, y con empresas privadas o entidades sin ánimo de lucro, para prestar servicios a los ciudadanos. JournalistsResource.org, retrieved February 14, 2014
El Ministerio de Producción, Empleo y Competitividad de Ecuador define la APP como «un modelo de gestión delegada por el cual el Gobierno Central o los Gobiernos Autónomos Descentralizados, encomiendan a una empresa privada la ejecución de un proyecto público específico y su financiamiento total o parcial, para la provisión de bienes, obras o servicios, a cambio de una contraprestación por su inversión, riesgo y trabajo.»
La Internacional de Servicios Públicos, un sindicato opuesto a las APP, las define en un informe como «un contrato celebrado entre el Gobierno y una empresa privada en virtud del cual una empresa privada financia, construye y gestiona algún elemento de un servicio público; y la empresa privada cobra a lo largo de varios años, ya sea mediante las tasas abonadas por los usuarios, o mediante pagos de la autoridad pública, o una combinación de ambos»
Las APP para construir o gestionar infraestructuras (aunque siempre debe tenerse en cuenta que el objetivo final de la APP no es construir la infraestructura, sino prestar un servicio público a través de ella) se pueden entender a 5 niveles: como un proyecto en particular, como una forma de llevar a cabo proyectos, como un mandato de la Administración, como una herramienta de los poderes públicos o como un fenómeno cultural más amplio.Hodge, G.A. and Greve, C. (2016), On Public-Private Partnership Performance: A Contemporary Review, Public Works Management & Policy, pp.1-24 Las diferentes disciplinas destacan diferentes aspectos de las APP: la ingeniería y la economía aplican un enfoque utilitarista, funcional, destacando aspectos como entrega del proyecto y valor por dinero, comparándolos con los medios tradicionales de construir grandes infraestructuras. En cambio, los administradores públicos y los politólogos tienden a ver las APP más como una denominación de políticas y una herramienta útil para que los gobiernos alcancen sus objetivos.
Características generales
Una asociación público privada no tiene que vehicularse necesariamente a través de una sociedad (empresa) de capital público y privado o sociedad de economía mixta (se usa a veces, de forma no totalmente correcta, el término "sociedad mixta", que tiene un significado más amplio). Puede vehicularse también a través de una concesión, un contrato de servicios, una encomienda de gestión u otras fórmulas.
Son comunes en las APP el reparto de los riesgos y el desarrollo de relaciones innovadoras a largo plazo entre el sector público y el privado, donde los distintos riesgos tienen que recaer en la parte que mejor puede gestionarlos. El uso de financiación privada es otra clave de muchas APP especialmente cuando se trata de megaproyectos, particularmente en las influidas por el modelo PFI del Reino Unido, aunque esta faceta ha languidecido desde la crisis financiera de 2008.
Habitualmente se constituye una empresa para cada gran operación APP. En inglés recibe los nombres de Special Purpose Entity, SPE o Special Purpose Vehicle, SPV (Entidad o Vehículo de propósito especial). En español normalmente es una UTE (Unión Temporal de Empresas), también llamada unión accidental de empresas. Esta compañía se constituye para construir, desarrollar, mantener y operar el proyecto durante el periodo que el contrato establece. Cuando la administración pública ha invertido directamente en los activos, obtiene (aunque no siempre) una cantidad de acciones en la empresa.Moszoro M., Gasiorowski P. (2008), 'Optimal Capital Structure of Public-Private Partnerships', IMF Working Paper 1/2008. Papers.ssrn.com (2008-01-25). Retrieved on 2011-11-20. Normalmente forman el consorcio una empresa constructora, una compañía de mantenimiento e inversores en el accionariado. Es la SPE la que firma el contrato, tanto con la administración pública como con sus distintos proveedores, para construir y mantener la infraestructura. En el sector de infraestructuras los complejos acuerdos y contratos que garantizan y aseguran el flujo de caja hacen a las APP excelentes candidatas a la financiación de proyectos. Un ejemplo típico de APP sería la construcción de un hospital por un empresario privado que luego es alquilado con opción a compra (leasing) a la autoridad sanitaria. El empresario actúa como casero, proporcionando el mantenimiento general del edificio y otros servicios no médicos, mientras que los servicios médicos son proporcionados por el propio hospital.
Estudios en gestión pública han encontrado que este tipo de colaboraciones pueden verse influidas en mayores retrasos de su ejecución, cuando existe poca afinidad política entre origen y destino entre países (cuando la parte privada procede de otro país distinto a donde presta el servicio/infraestructura).
Teoría económica
La teoría económica ha estudiado las APP bajo el prisma de la teoría de los contratos. El primer estudio teórico sobre APP fue llevado a cabo por el premio Nobel de economía Oliver Hart. Desde el punto de vista de la teoría económica, lo que distingue a una APP del modelo tradicional (MT) de contratación pública para el caso de las infraestructuras es que la APP empaqueta las fases de construcción y operación, mientras que en el MT la administración contrata con una empresa la construcción, y luego es esa administración quien opera la infraestructura, o bien encarga su operación a una empresa distinta. Por ello la APP, cuando construye, tiene fuertes incentivos para invertir pensando en la fase de operación (puede, por ejemplo, emplear materiales con los que salga más caro construir, pero mucho más barato mantener). Este modo de invertir puede ser deseable (como en el ejemplo citado), pero también indeseable (si, además de reducir los costes de operación, disminuye la calidad del servicio). Se da por tanto un trade-off, una situación en la que una ventaja en precio supone una desventaja en calidad, y viceversa, por lo que se debe llegar a una solución de compromiso en que se maximicen las variables que más interesan hasta donde sea admisible. Depende entonces de la situación particular si es preferible el modelo tradicional o una APP.
Esta visión de Hart se ha ampliado en varias direcciones. Por ejemplo diversos autores han estudiado las externalidades entre las fases de construcción y operación, los seguros cuando las empresas muestran aversión al riesgo y los incentivos de las APP para innovar y recopilar información.
Contratos de infraestructuras a largo plazo
Las APP implican a menudo un contrato entre una autoridad del sector público y una parte privada, en la cual la parte privada proporciona un servicio público y asume riesgos sustanciales de tipo técnico, financiero u operacional. En algunos tipos de APP el coste del servicio es sufragado exclusivamente por sus usuarios y no por el resto de los contribuyentes. En otros tipos (especialmente el PFI), sobre la base de un contrato con el sector público, el sector privado realiza una inversión en capital para proporcionar un servicio público cuyo coste es total o parcialmente soportado por la Administración pública.
La contribución del sector público a una APP puede ser en especie, ya sea transfiriendo la propiedad o permitiendo el uso de bienes públicos) o elementos de infraestructura. En proyectos que tienen como objeto la creación de tales bienes públicos, el Estado puede proveer un subsidio, ya sea a través de una donación para los gastos de capital o para los ingresos (lo que puede consistir en exenciones de impuestos totales o parciales, o en la garantía de ingresos mínimos por un cierto periodo). En todos los casos la APP supone una significativa transferencia de riesgos al sector privado, generalmente de manera integrada, minimizándolos para la parte pública. Un óptimo reparto de los riesgos es el principal generador de valor para la fórmula APP de proporcionar un servicio público. De acuerdo con un informe del Banco Interamericano de Desarrollo, «es la participación en la financiación con riesgo lo que vincula de manera efectiva a la parte privada y sus bancos con el buen comportamiento de la infraestructura».