La reforma del sistema de reparto tributario fue una reforma del sistema fiscal y tributario emprendida por el Gobierno de la República Popular China en 1992 (diseño), 1993 (preparación y promulgación) y 1994 (implementación). Consistió en un ajuste a gran escala del régimen de distribución tributaria entre el gobierno central y los gobiernos locales, así como de la estructura tributaria, concentrando en gran medida la administración tributaria en el gobierno central. Esta reforma marcó un paso sustantivo en la transición del sistema fiscal chino desde la economía planificada hacia la economía de mercado.
El objetivo principal de la reforma del sistema de reparto tributario fue aliviar la situación de déficit crónico del fisco central desde finales de la década de 1980. Si bien la reforma logró resultados significativos, también generó problemas como el aumento de la carga fiscal sobre los gobiernos locales, lo que dio origen al fenómeno grave de la financiación basada en la tierra, contribuyendo al alza de los precios del suelo y de la vivienda. Por ello, esta reforma se considera la clave para explicar el «enigma del crecimiento de la financiación basada en la tierra en China». El 17 de marzo de 2018, la primera sesión de la XIII Asamblea Popular Nacional aprobó la «Decisión de la primera sesión de la XIII Asamblea Popular Nacional sobre el plan de reforma institucional del Consejo de Estado», que fusionó las administraciones tributarias a nivel provincial y subprovincial, poniendo fin al sistema de reparto tributario. Los efectos de la fusión entre la Administración Tributaria Nacional y las administraciones tributarias locales aún están por observarse.
Evolución histórica Desde la implementación de la Reforma y apertura en 1978 en la República Popular China, en los ámbitos social y económico se fue abandonando progresivamente el sistema de economía planificada y se produjo un evidente proceso de descentralización de poderes de gestión. El gobierno central transfirió numerosas competencias fiscales a los gobiernos locales. En comparación con el anterior sistema de ingresos y gastos unificados, los gobiernos locales obtuvieron autonomía para formular sus propios presupuestos y gozaron de cierta independencia fiscal, pudiendo decidir libremente sobre el gasto presupuestario y compartir ingresos con el gobierno central. Antes de la reforma fiscal de 1994, el sistema fiscal chino se basaba en el «sistema de contrato fijo» (包干制), en el que los ingresos fiscales se dividían en tres categorías: ingresos fijos del Estado, ingresos fijos locales e ingresos compartidos entre el Estado y las localidades. Los gobiernos locales solo entregaban al Estado una cantidad fija de impuestos cada año; algunas localidades reducían o eximían impuestos a las empresas para retener los frutos del desarrollo económico y «ocultar riqueza en las empresas». Algunos economistas consideran que esta práctica fue una de las causas de la inflación en China a finales de la década de 1980, al tiempo que el fisco central entró en una grave crisis, con dos episodios en los que el gobierno central tuvo que «pedir prestado dinero» al gobierno local. Tanto la proporción de los ingresos fiscales sobre el producto nacional bruto como la proporción del fisco central sobre los ingresos fiscales totales descendieron rápidamente, dando lugar a un fenómeno de «Estado débil» sin precedentes desde la fundación de la República Popular China.
En 1982, para apoyar la construcción de grandes proyectos en los sectores de energía y transporte, el Consejo de Estado decidió, basándose en los principios de obligatoriedad y gratuidad de los impuestos, recaudar el Fondo nacional para la construcción clave de energía y transporte.Consejo de Estado de la República Popular China. Medidas para la recaudación del Fondo nacional para la construcción clave de energía y transporte. 15 de diciembre de 1982 En febrero de 1989, el gobierno central decidió comenzar a recaudar el «Fondo regulador del presupuesto nacional» para aliviar la crisis fiscal central.Consejo de Estado de la República Popular China. Medidas para la recaudación del Fondo regulador del presupuesto nacional. 17 de febrero de 1989 Aun con la recaudación de estos «dos fondos», la situación de déficit del fisco central no mejoró de forma sustancial, lo que generó escasez de fondos para la defensa nacional y las inversiones básicas del Estado bajo competencias centrales.
En vísperas de la reforma del sistema de reparto tributario de 1993, los ingresos fiscales del gobierno central representaban solo el 22 % del total, mientras que los gobiernos locales alcanzaban el 78 %; los gastos del gobierno central representaban el 28,3 % del total, y los locales el 71,7 %. El fisco central presentaba un déficit estructural.
En 1993 se publicó el informe Informe sobre la capacidad estatal de China de los economistas Hu Angang y Wang Shaoguang, en el que se advertía que la capacidad de extracción fiscal del gobierno central chino estaba disminuyendo rápidamente y que, de no revertirse esta tendencia, podría repetirse el colapso de la Unión Soviética y la disolución de Yugoslavia. Este informe desempeñó un papel muy importante en la promoción de la reforma del sistema de reparto tributario.
En 1994 se puso en marcha formalmente la reforma del sistema de reparto tributario, logrando en ese mismo año —el primero de implementación plena— un crecimiento récord del 203,5 % en los ingresos fiscales centrales. En el año 2000, con el rápido crecimiento de los ingresos fiscales gubernamentales, surgieron divergencias entre el Ministerio de Finanzas y la Administración Tributaria Estatal respecto a la relación entre el Estado, las empresas y los residentes. El entonces ministro de Finanzas Xiang Huaicheng seguía defendiendo el aumento de la proporción de los ingresos gubernamentales sobre el PIB, mientras que el entonces director de la Administración Tributaria Jin Renqing abogaba por no incrementar más dicha proporción y realizar ajustes selectivos al sistema tributario (algunos impuestos al alza, otros a la baja). Hacia 2010, con el continuo aumento de los ingresos fiscales centrales, surgieron debates sobre la dirección de la reforma del sistema de reparto tributario entre el Estado y las localidades. Para 2015, los ingresos fiscales centrales alcanzaban el 50 % del total, pero los gastos centrales solo representaban el 15 % del gasto fiscal total, agravando el desajuste entre competencias y recursos financieros entre el gobierno central y los gobiernos locales, lo que generó dificultades tanto en la elaboración como en la ejecución de los presupuestos locales.
Contenido de la implementación El 25 de diciembre de 1993, el Consejo de Estado publicó la «Decisión sobre la implementación del sistema de gestión fiscal por reparto tributario», que establecía la reforma del sistema de contrato fijo local y la adopción del sistema de reparto tributario para todas las provincias, regiones autónomas, municipios directamente dependientes del gobierno central y ciudades de planificación independiente. La reforma entró en vigor formalmente el 1 de enero de 1994.Consejo de Estado de la República Popular China. Decisión sobre la implementación del sistema de gestión fiscal por reparto tributario. 25 de diciembre de 1993
División de competencias La «Decisión sobre la implementación del sistema de gestión fiscal por reparto tributario» definió claramente la división de competencias entre el gobierno central y los gobiernos locales. El fisco central asumiría principalmente los gastos necesarios para la seguridad nacional, la diplomacia y el funcionamiento de los órganos centrales del Estado, así como los gastos imprescindibles para ajustar la estructura económica nacional, coordinar el desarrollo regional, implementar la regulación macroeconómica y los gastos de desarrollo de las instituciones gestionadas directamente por el Estado. El fisco local asumiría principalmente los gastos necesarios para el funcionamiento de los órganos de poder en su región y los gastos requeridos para el desarrollo económico y de los servicios públicos en dicha región.
De acuerdo con la división de competencias establecida en la reforma de 1994, los gastos del fisco central incluyen específicamente: gastos de defensa, gastos de la policía armada, gastos de diplomacia y ayuda exterior, gastos de administración central, inversión en construcción básica gestionada centralmente, gastos de transformación tecnológica y desarrollo de nuevos productos de las empresas directamente dependientes del Estado, gastos de exploración geológica, gastos agrícolas dispuestos por el fisco central, pago de principal e intereses de deudas internas y externas asumidas por el Estado, así como gastos de seguridad pública, procuraduría y justicia a nivel central, y gastos en cultura, educación, salud, ciencia y otras actividades a cargo del nivel central.
Los presupuestos del fisco local incluyen: presupuestos de la administración local, presupuestos de seguridad pública, procuraduría y justicia, parte de los presupuestos de la policía armada, presupuesto de defensa, inversión en construcción básica coordinada localmente, presupuestos de transformación tecnológica y desarrollo de nuevos productos de empresas locales, gastos agrícolas, presupuestos de mantenimiento y construcción urbana, gastos locales en cultura, educación, salud y otras actividades, subsidios de precios y otros gastos.
División de potestades fiscales La reforma del sistema de reparto tributario de 1994 redefinió los impuestos centrales, los impuestos locales y los impuestos compartidos entre el Estado y las localidades, permitiendo al fisco central acceder a más fuentes de ingresos. La «Decisión sobre la implementación del sistema de gestión fiscal por reparto tributario» estableció que los impuestos necesarios para salvaguardar los derechos e intereses del Estado e implementar la regulación macroeconómica se clasificarían como impuestos estatales; los principales impuestos directamente relacionados con el desarrollo económico se clasificarían como impuestos compartidos entre el Estado y las localidades; y los impuestos más adecuados para la gestión local se clasificarían como impuestos locales, ampliando la base de ingresos locales y aumentando su recaudación. La potestad legislativa sobre impuestos estatales, compartidos y locales se concentraría en el gobierno central para garantizar la uniformidad de las órdenes centrales, preservar el mercado nacional unificado y la competencia equitativa entre empresas.
La reforma de 1994 estableció que los ingresos fijos del Estado incluyen: aranceles, impuesto al consumo y valor agregado recaudados por la aduana, impuesto al consumo, impuesto sobre la renta de empresas centrales, impuesto sobre la renta de bancos locales y extranjeros y entidades financieras no bancarias, ingresos concentrados de los departamentos de ferrocarriles, bancos centrales y compañías de seguros (incluyendo impuesto sobre negocios, impuesto sobre la renta, beneficios y impuesto de mantenimiento y construcción urbana), beneficios entregados por empresas centrales, entre otros. La devolución de impuestos a empresas de comercio exterior corre a cargo del fisco central.