La capacidad fiscal es la capacidad del Estado para generar ingresos para proveer bienes públicos y llevar a cabo otras funciones estatales, dada una estructura administrativa y contable fiscal. En economía y ciencias políticas, la capacidad fiscal puede denominarse capacidad tributaria, capacidad extractiva o facultad para imponer impuestos, ya que los impuestos son una fuente principal de ingresos públicos. No obstante, si bien los ingresos fiscales son esenciales para la capacidad fiscal, estos pueden no ser la única fuente de ingresos del gobierno. Otras fuentes de ingresos incluyen la ayuda exterior y los recursos naturales.
Además de la cantidad de ingresos públicos que el Estado obtiene, la capacidad fiscal es la inversión del Estado en «estructuras estatales, incluyendo la supervisión, la administración y el cumplimiento mediante medidas como la capacitación de inspectores fiscales y la gestión eficiente del servicio de ingresos». Cuando la inversión en estas estructuras fiscales administrativas o burocráticas se relaciona específicamente con la capacidad del Estado para extraer recursos, la capacidad fiscal se relaciona además con un concepto más amplio: la capacidad estatal. Finalmente, dado que los bienes públicos financiados por la capacidad fiscal incluyen el desarrollo de infraestructura, la salud, la educación, las fuerzas armadas y la seguridad social, la capacidad fiscal de un Estado es esencial para su crecimiento económico, desarrollo y consolidación del Estado.
Definiciones y patrones La capacidad fiscal es la capacidad del gobierno para recaudar ingresos y frecuentemente se mide como la proporción del producto interno bruto generado por los ingresos fiscales. En general, los países desarrollados más ricos tienen administraciones tributarias más grandes y fuertes y recaudan más dinero a través de los ingresos fiscales que los países en desarrollo más pobres. Como tal, cuanto más ingresos recauda un gobierno, mayor es la capacidad fiscal. Sin embargo, la capacidad fiscal se mide no solo por el nivel de ingresos fiscales que un estado puede recaudar, sino por la capacidad de la administración tributaria para hacer cumplir las políticas fiscales.
Besley y Persson (2012) presentan una lista de «hechos estilizados» que describen la evolución y los patrones de la capacidad fiscal. Estos hechos son patrones identificados a partir de un análisis de datos transversales y de series temporales de 73 países desde 1800:
Los países ricos han realizado inversiones sucesivas en sus capacidades fiscales a lo largo del tiempo. Los países ricos recaudan una proporción mucho mayor de sus ingresos en impuestos que los países pobres. Los países ricos dependen en mucha mayor medida de los impuestos sobre la renta que de los impuestos al comercio que los países pobres. Los países con altos impuestos dependen en mucha mayor medida de los impuestos sobre la renta que de los impuestos al comercio que los países con bajos impuestos. Los países ricos recaudan ingresos fiscales mucho mayores que los países pobres, a pesar de tener tasas legales comparables.
Estructura fiscal La capacidad fiscal varía de un estado a otro, no solo en cuanto a la cantidad de ingresos fiscales que cada estado puede recaudar, sino también en la forma en que lo hace. En concreto, ciertos tipos de impuestos se consideran más eficientes económicamente y, por lo tanto, más idóneos que otros. Por lo tanto, la solidez de la capacidad fiscal de un estado está determinada no solo por la cantidad de ingresos recaudados, sino también por la eficiencia de su estructura tributaria.
Por ejemplo, la teoría de la imposición óptima establece que la estructura tributaria ideal maximiza la eficiencia; los impuestos ineficientes incluyen el impuesto sobre la renta de sociedades, los aranceles y el señoreaje, mientras que los eficientes incluyen los impuestos sobre la renta y los impuestos al consumo, como el impuesto al valor agregado. Por lo tanto, los países desarrollados más ricos y los estados con una sólida capacidad fiscal tienden a recurrir a estos tipos de impuestos eficientes, mientras que ocurre lo contrario en los países en desarrollo más pobres.
Los países más pobres tienden a recurrir a tipos de impuestos menos eficientes y, en consecuencia, tienen capacidades fiscales más débiles. De igual manera, los países en desarrollo con capacidades fiscales débiles tienen más probabilidades de no poder proporcionar bienes públicos. La literatura de las ciencias sociales sobre capacidad fiscal y desarrollo económico pretende, en parte, resolver este enigma de por qué los países en desarrollo no pueden fortalecer la capacidad fiscal simplemente aumentando su uso de tipos de impuestos eficientes y reduciendo el uso de tipos de impuestos ineficientes.
Una baja capacidad fiscal suele ser consecuencia del subdesarrollo de las condiciones políticas, sociales y económicas de un estado. En primer lugar, dado que los países difieren en sus inversiones en el ejército, la educación pública, la infraestructura (etc.), las diferentes estructuras tributarias pueden reflejar distintas preferencias por los bienes privados frente a los públicos y la redistribución. En segundo lugar, una estructura tributaria ineficiente y una capacidad fiscal débil indican la presencia de evasión fiscal, una relación que se examina con más detalle en la sección siguiente sobre la economía informal. En general, los tipos de impuestos favorables se correlacionan con una mayor capacidad fiscal porque imponen menos costos de eficiencia económica, pero también fomentan una recaudación tributaria más eficiente al minimizar la evasión fiscal.
En la práctica
Economía informal Cuando la capacidad fiscal es débil, los gobiernos no pueden supervisar ni gravar a toda la población. La economía informal es la parte de la economía que no está supervisada por el gobierno. Existe cuando la población en general puede evadir impuestos fácilmente debido a factores como la baja moral tributaria, la mala gobernanza y la insuficiencia de recursos para administraciones tributarias grandes y de calidad, como la del Servicio de Impuestos Internos de los Estados Unidos. Asimismo, las economías informales tienen una mayor presencia en los países en desarrollo. En 2000, Friedrich Schneider y Dominik Enste estimaron que el tamaño de «la economía informal, en promedio, representa solo alrededor del 15 % del PIB entre los países de la OCDE... Sin embargo, entre los países en desarrollo, el tamaño mediano de la economía informal que reportan es del 37 % del PIB, con un rango que va desde el 13 % del PIB en Hong Kong y Singapur hasta el 71 % en Tailandia y el 76 % en Nigeria». Las economías informales también explican por qué los países en desarrollo no pueden simplemente aumentar las tasas impositivas, como en sus contrapartes más desarrolladas, para lograr un PIB más alto o financiar más bienes públicos.
Cuando se aumentan los impuestos, las personas tienen un incentivo para pasar del sector formal sujeto a impuestos al sector informal no sujeto a impuestos para evitar pagar tasas impositivas más altas. Los estados con regiones culturalmente desacostumbradas a la idea de la recaudación de impuestos tienen una moral fiscal baja y son aún más propensos a eludir el intento del estado de imponer impuestos. Por lo tanto, el cumplimiento depende del entorno social y político del estado, así como de la capacidad de las administraciones para exigir su cumplimiento. En los estados más pobres con baja capacidad administrativa, la presencia de grandes economías informales puede significar que es fácil para las personas evadir impuestos si se aumentan los impuestos.
Como solución a la evasión fiscal, los gobiernos con menor capacidad administrativa y tecnológica aplican impuestos menos eficientes, pero más fáciles de controlar. Por ejemplo, es difícil rastrear los ingresos de cada individuo de la población para recaudar impuestos sobre la renta, o las ventas de cada bien y servicio para recaudar impuestos al consumo. En comparación, es mucho más fácil imponer un impuesto de importación/exportación en puntos de control específicos a lo largo de la frontera. Los aranceles son más fáciles de recaudar porque requieren menos recursos tecnológicos o administrativos y no necesariamente dependen de una sólida cultura de cumplimiento tributario. Además, Emran y Stiglitz (2005) sostienen que añadir «aranceles puede proporcionar una fuente menos distorsionadora de ingresos fiscales» porque puede incentivar menos la evasión fiscal que, por ejemplo, aumentar los impuestos sobre la renta. En otras palabras, si ciertos tipos de impuestos incentivan a la población general a incorporarse a una economía informal que escapa al control del gobierno, podría ser beneficioso para este establecer tipos de impuestos que desincentiven la evasión fiscal a pesar de las eficiencias económicas. Por lo tanto, a pesar de la mayor eficiencia de ciertos tipos de impuestos en comparación con otros, los impuestos tradicionalmente considerados ineficientes podrían alcanzar mejor los objetivos fiscales en presencia de economías informales.
En general, los Estados con baja capacidad fiscal tienden a utilizar tipos de impuestos ineficientes cuando existen grandes economías informales y si no tienen la capacidad administrativa para apoyar la recaudación de impuestos eficientes.
Modelos económicos de evasión fiscal Besley y Persson han desarrollado varios modelos económicos para comprender mejor el incumplimiento y por qué los países en desarrollo no pueden aumentar su capacidad fiscal simplemente aumentando los impuestos. Centrándose en los impuestos sobre la renta y el consumo, el modelo general de Besley y Persson (2012) demuestra que los ciudadanos siempre tienen el incentivo de evadir impuestos y solo elegirán no evadirlos si el coste de la evasión (es decir, una sanción fiscal) es demasiado alto. Este coste depende de la capacidad del gobierno para supervisar a los individuos y las ventas y aplicar sanciones, una capacidad administrativa que requiere un historial de decisiones de inversión para mejorar la administración tributaria. En otras palabras, que los ciudadanos elijan o no participar en la economía informal hoy en día depende en gran medida de las condiciones y las decisiones tomadas por los responsables políticos del pasado. Si los ciudadanos tienen más probabilidades de participar en la economía informal, entonces el Estado no puede mejorar la capacidad fiscal simplemente aumentando los impuestos si no tiene un historial político, legal y fiscal que haya respaldado dicho poder estatal.
En comparación con el estudio individual de Besley y Persson, Gordon y Li (2009) se centran en el papel de las empresas y el sector financiero en los países desarrollados y en los países en desarrollo. Modelan la participación de las empresas en el sector financiero —donde Gordon y Li se refieren específicamente a la participación en el sector financiero como el uso de los bancos— como participación en el sector formal; asumen que las autoridades fiscales pueden supervisar los registros bancarios, de modo que la participación masiva en el sector financiero proporciona al Estado información y, a su vez, la facultad de imponer impuestos. Gordon y Li (2009) demuestran que, dada la importancia del sector financiero en los países desarrollados, las empresas optarán por recurrir a los bancos y no evadir impuestos. Comparativamente, el sector financiero puede ser más débil en los países en desarrollo y las empresas pueden tener menos incentivos para utilizar el sistema bancario y, en su lugar, optar por el efectivo. Por ello, Gordon y Li (2009) concluyen que «a medida que el sector financiero mejora su eficacia, más empresas se verán atraídas a utilizarlo, a pesar de las implicaciones fiscales que ello conlleva».
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