La Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Disolución del Congreso de la República del Perú en 2019 fue adoptada por mayoría el 14 de enero de 2020 en respuesta a la demanda competencial instaurada por la Comisión Permanente del Congreso contra el acto de disolución del parlamento llevado a cabo por el presidente de la República Martín Vizcarra el 30 de septiembre de 2019. De acuerdo con el presidente, su decisión estaba amparada en el artículo 134° de la Constitución peruana que lo habilita a disolver el congreso y convocar en el mismo acto a nuevas elecciones parlamentarias cuando el congreso ha denegado su confianza a dos Consejos de Ministros.
La sentencia estableció que el Poder Ejecutivo tenía competencia para hacer cuestión de confianza para modificar la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en el extremo que se refiere al procedimiento de elección de sus magistrados, así como para solicitar al Congreso que aplazara dicha elección hasta la aprobación de la modificación propuesta, tal y como había ocurrido el 30 de septiembre de 2019 en que el presidente del Consejo de Ministros Salvador del Solar planteó cuestión de confianza en esos términos. No obstante, dado que el Congreso ignoró este pedido y prosiguió con la elección, dicho acto significó la denegatoria en los hechos de la confianza solicitada (denegación fáctica), pese a que formalmente la confianza fue luego aprobada en una votación, y tratándose de la segunda oportunidad en que ello ocurría, el presidente estaba facultado para disolver el parlamento y convocar a nuevas elecciones.
Al declarar infundada la demanda, la sentencia consideró como constitucional el acto de disolución del congreso, precisando que si bien la regla general para determinar el otorgamiento de confianza es el acto de votación, ello no impide que, en algunos supuestos particulares, sea posible que se presente alguna situación que justifique el apartamiento de dicha regla, precisando que, en este caso en particular, pese a existir una votación formalmente favorable al pedido de cuestión de confianza planteado, lo cierto es que materialmente no se cumplió con uno de los extremos solicitados (suspender el proceso de elección de magistrados).
Antecedentes
Enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Congreso
Las elecciones generales de 2016 en el Perú determinaron un complicado reparto del poder para el periodo de gobierno 2016-2021, en el que la agrupación política Peruanos por el Kambio obtuvo la presidencia de la república en la persona de Pedro Pablo Kuczynski pero solo 18 de los 130 escaños que componen el congreso unicameral peruano. Por el contrario, la agrupación fujimorista Fuerza Popular, que perdió la presidencia por escaso margen, obtuvo 73 escaños. Debido a la falta de acuerdos y la imposibilidad de una cohabitación, la situación generó prontamente una crisis política de enfrentamiento entre el poder ejecutivo y el congreso.
Uno de estos enfrentamientos motivó que el Congreso rechazara una cuestión de confianza planteada por el entonces Presidente del Consejo de Ministros Fernando Zavala Lombardi, a consecuencia de lo cual todo el gabinete se vio obligado a renunciar. Esta fue la primera cuestión de confianza denegada a un Consejo de Ministros en el periodo de gobierno 2016-2021.
Otros hechos relacionados con el enfrentamiento entre el Congreso y el Poder Ejecutivo fueron los intentos de destitución contra el presidente Pedro Pablo Kuczynski y su renuncia a la presidencia en marzo de 2018, lo que llevó al hasta entonces vicepresidente Martín Vizcarra a asumir el cargo de presidente, reanudando los enfrentamientos entre los dos poderes del Estado.
Segunda cuestión de confianza denegada
En septiembre de 2019 se conoció que el Congreso de la República había programado para el lunes 30 de ese mes la elección de los nuevos magistrados del Tribunal Constitucional. Esto llevó a que el presidente Vizcarra emitiera un pronunciamiento informando que el ejecutivo, a través del Presidente del Consejo de Ministros Salvador del Solar, formularía una cuestión de confianza vinculada a un proyecto de ley destinado a modificar la ley orgánica del Tribunal Constitucional en el extremo referido al procedimiento de elección de sus magistrados, pues consideraba que el proceso no se estaba llevando con la debida transparencia.
La cuestión de confianza pretendía que el Congreso suspendiera la elección de los magistrados para reanudar dicho proceso una vez que se hubieran aprobado las modificaciones propuestas. Así, cuando el 30 de septiembre se inició la sesión para la elección de los magistrados, el jefe del gabinete ministerial logró ingresar al hemiciclo, pese a un intento frustrado de impedírselo, e intervino en la discusión formalizando la cuestión de confianza por el proyecto de ley presentado, retirándose luego del parlamento. En el acto, la bancada de Nuevo Perú presentó una cuestión previa que planteaba suspender la elección de los magistrados y atender primero la cuestión de confianza planteada por el poder ejecutivo. Esta cuestión previa fue rechazada por 80 votos contra 34. El Congreso continuó con el proceso de elección de los magistrados, logrando obtener la votación calificada (87 votos) para uno de ellos (Gonzalo Ortiz de Zevallos Olaechea).
Este hecho fue entendido por el poder ejecutivo como una denegación fáctica de la confianza solicitada, por lo que se consideró habilitado a disolver el Congreso, pese a que este aprobó en la tarde de ese mismo día una resolución otorgando la confianza solicitada.
Disolución del Congreso
En un mensaje a la nación de poco más de 10 minutos de duración, el presidente Martín Vizcarra hizo un recuento de las veces en que su gobierno había tenido que plantear cuestiones de confianza ante el Congreso. Mencionó también al intento de impedir el ingreso del primer ministro al hemiciclo del Congreso en la mañana de ese día y al hecho de no haberse dado la prioridad solicitada por éste y, por el contrario, proseguir con la elección de magistrados al Tribunal Constitucional. Esto lo llevó a anunciar su decisión de disolver el congreso debido a que su gobierno consideraba que por los hechos (negación de entrada al primer ministro y elección de un magistrado) se había negado la confianza al presidente del Consejo de Ministros de manera fáctica.
Horas más tarde el ejecutivo designó a Vicente Zeballos como nuevo Presidente del Consejo de Ministros y procedió a emitir el Decreto Supremo N° 165-2019-PCM que contendía el acto de disolución del Congreso y la convocatoria a elecciones parlamentarias extraordinarias.Decreto Supremo que disuelve el Congreso de la República y convoca a elecciones para un nuevo Congreso. Publicado el 30 de setiembre de 2019. Consultado el 1 de octubre de 2019. El decreto de disolución, publicado el mismo 30 de septiembre de 2019 en una edición extraordinaria del Diario Oficial El Peruano, fue suscrito por el presidente de la república y refrendado por el nuevo presidente del consejo de ministros.
Proceso competencial
El 10 de octubre de 2019, el presidente de la Comisión Permanente del Congreso (órgano que se mantiene en funciones durante el interregno parlamentario), presentó una demanda competencial ante el Tribunal Constitucional con la finalidad de que se declare la nulidad del acto de disolución del Congreso contenido en el Decreto Supremo N° 165-2019-PCM. El petitorio de la demanda le solicita el Tribunal Constitucional lo siguiente:
Que se declare que el poder ejecutivo no tiene competencia para realizar pedidos de cuestión de confianza respecto de atribuciones que son de competencia constitucional exclusiva del Congreso de la República, ya que ello significa menoscabar dichas atribuciones. Estas son, entre otras, la de aprobar normas de reforma constitucional contemplada en el artículo 206° de la Constitución y la selección y elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, contemplada en el artículo 201° de la misma. Que se declare que, cuando el poder ejecutivo, a través de la Presidencia del Consejo de Ministros, realiza un pedido de cuestión de confianza, éste solo puede ser otorgado por el Congreso de la República de forma expresa, a través de una votación en el pleno, y no de manera tácita o "fáctica", pues ello implicaría menoscabar las competencias constitucionales del Congreso para aprobarla o denegarla y atentaría contra el principio democrático de toma de decisiones y el principio constitucional de separación de poderes. Que se declare que la cuestión de confianza debe plantearse, debatirse y someterse a votación respetando los procesos establecidos en el Reglamento del Congreso, en función a sus prerrogativas de autorregulación, las cuales se han visto menoscabadas por la forma en que el poder ejecutivo ejerció su competencia para plantear la cuestión de confianza el 30 de septiembre. Que, en razón de los puntos anteriores, se declare la consiguiente nulidad del acto de disolución del Congreso contenido en el Decreto Supremo N° 165-2019-PCM.
La sentencia y su contenido
Sentido del fallo
Con fecha 6 de enero de 2020 se hizo pública la ponencia del magistrado Carlos Ramos Núñez que proponía declarar infundada la demanda competencial. Posteriormente, con fecha 14 de enero de 2020 se llevó a cabo el debate de la ponencia, el cual fue por primera vez televisado, y durante el mismo los magistrados expresaron sus puntos de vista en relación con la ponencia y a los hechos materia de demanda. Culminadas las deliberaciones la presidenta Marianella Ledesma sometió a votación la ponencia la cual obtuvo cuatro votos a favor y tres en contra, con lo cual ésta se convirtió en sentencia y la demanda fue declarada infundada. El sentido en que cada magistrado votó fue el siguiente:
Sentido Magistrados Total votosInfundada la demanda Carlos Ramos Nuñez, Manuel Miranda Canales, Eloy Espinosa-Saldaña, Marianella Ledesma Narváez 4Fundada la demanda Ernesto Blume, José Luis Sardón, Augusto Ferrero 3
Luego de la votación, la Presidenta del Tribunal emitió un pronunciamiento en el que formalmente hizo pública la decisión adoptada, señalando en su comunicado que, al declararse infundada la demanda "se ha considerado constitucional, el acto de disolución del Congreso de la República que tuvo lugar el 30 de septiembre de 2019, por haber negado la confianza a dos Consejos de Ministros", precisando además que los magistrados tienen un plazo de siete días para presentar los fundamentos de sus votos luego de lo cual se publicaría el texto definitivo de la sentencia.
La sentencia, con algunas correcciones respecto de la ponencia original, fue publicada el 23 de enero de 2019 en la web institucional del Tribunal Constitucional.
Sobre la posibilidad de plantear cuestión de confianza para reformar el procedimiento de elección de magistrados del Tribunal Constitucional