El Poder Legislativo mexicano, encarnado en la figura del Congreso General, es el órgano responsable de México, a través del procedimiento legislativo, de producir las normas legales que expresan la voluntad del pueblo mexicano y que se constituyen, en razón de su origen y procedimiento de elaboración, en las normas primordiales del ordenamiento jurídico mexicano, únicamente sometidas a la Constitución. El Congreso General, que se dividirá en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores. De tal manera que el Congreso de la Unión se apoya en el principio del bicameralismo.
Proceso En el derecho mexicano, es frecuente distinguir tres etapas típicas de elaboración de la ley, a saber:
1) Fase de iniciativa;
2) Fase de discusión y aprobación por las Cámaras; y
3) Fase integradora de la eficacia.
A. Iniciativa La Academia Española define a la iniciativa como “procedimiento establecido en algunas constituciones políticas, mediante el cual interviene directamente el pueblo en la propuesta y adopción de medidas legislativas; como sucede en Suiza y en algunos Estados de Norteamérica”,13 noción un poco alejada del sentido que en nuestro derecho tiene la iniciativa de ley, pero debemos tener en cuenta que la Academia define sólo a la voz iniciativa, sin tomar en consideración la particularidad de referirse a una ley o decreto. Son múltiples y diversas las nociones que se han aportado de iniciativa de ley,14 pero un concepto bastante conciliador y completo es el establecido por Pericles Namorado, para quien la iniciativa de ley o decreto “es la propuesta por medio de la cual se hace llegar al órgano u órganos depositarios del Poder Legislativo del Estado, un proyecto de ley, que puede ser nueva en su totalidad o ya existente pero que, por circunstancias sobrevinientes necesita ser reformada o modificada por adición, corrección o supresión de algunas de sus normas o un proyecto de decreto”,15 sólo le agregaría que se trata de una propuesta-facultad,16 ya que sólo pueden hacerla quienes están legalmente facultados para ello. Cabe anotar que para José Alfonso …la iniciativa legislativa…, no se resume en el derecho de presentar proyectos de ley al Poder Legislativo, es un momento culminante en la actuación del poder político en el proceso de formación de las leyes. Es ahí donde se da (sic) la intervención del poder en la predeterminación de las normas jurídicas, en la formación escrita de las reglas de conducta, y engloba una elección de las vías posibles difusas (sic) en el vivir social…. 13 Real Academia Española, op. cit., p. 1168. 14 Véase Ortiz Arana, Fernando y Trejo Cerda, Onosandro, op. cit., pp. 129-132. 15 Namorado Urrutia, Pericles, "iniciativa de ley o decreto", en Berlín Valenzuela, Francisco (coord.), op. cit., p. 501. 16 Aunque para Miguel Alejandro López Olvera la iniciativa no es sólo un derecho, “sino una obligación de dichos órganos [a los que me refiero líneas adelante] para iniciar leyes, ya que estos son los representantes del pueblo, lo cual implica el conocimiento de las necesidades de los ciudadanos”. “El procedimiento Legislativo”, Concordancias. Estudios jurídicos y sociales, México, año 3, número 5, 1998, p. 151. 146 La iniciativa legislativa aparece así, como poder de elección de intereses sociales a ser tutelados por el orden jurídico. De ahí su connotación de acto político relevante, pues sólo a la función política le cabe la elección libre e indiscriminada de las vías a seguir.17 En cuanto a quienes pueden iniciar leyes, el artículo 71constitucional faculta al Presidente de la República, a los legisladores del Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los estados para presentar iniciativas, sin olvidar que el inciso ñ) de la base primera del artículo 122 constitucional, faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal, ante el Congreso de la Unión. 18 Al respecto, Felipe Tena Ramírez considera …que la evolución legislativa depende en México únicamente de aquellos funcionarios que la Constitución supone los más indicados para interpretar las necesidades del país. Las demás autoridades se igualan a los particulares por cuanto carecen de la facultad de iniciativa, inclusive la Suprema Corte de Justicia de la Nación, órgano el más idóneo técnicamente para formular ciertos proyectos de ley, pero que no tiene dicha facultad, por considerarse que debe haber completa separación entre la función del juez, que es el intérprete de la ley, y la de legislador, en la cual tiene cierta influencia el punto de vista del autor de la iniciativa.19 Para concluir este apartado es preciso mencionar que, las iniciativas pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados (inciso H del artículo 72 constitucional). B. Discusión La discusión implica un estudio, análisis y deliberación de un objeto o materia, por parte de dos o más sujetos, y en el caso que 17 Silva, José Alfonso da, op. cit., p. 96. 18 Aunque la iniciativa ciudadana no se encuentra contemplada por nuestra Carta Fundamental, el artículo 61 del Reglamento señala que toda petición de particulares, corporaciones o autoridades que no tengan derecho de iniciativa, se mandará pasar directamente por el ciudadano Presidente de la Cámara a la Comisión que corresponda, según la naturaleza del asunto de que se trate. Las Comisiones dictaminarán si son de tomarse o no en consideración estas peticiones. 19 Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 23ª ed., México, Porrúa, 1989, p. 285. 147 nos ocupa, se constituye como la segunda etapa del procedimiento legislativo, a través de la cual cada una de las Cámaras del Congreso deciden aprobar o rechazar las iniciativas de proyectos de ley o decreto. Para Francisco Berlín “en la discusión se encuentra el ejercicio formal de una de las funciones de la representación política como es la deliberativa; pues así es como los integrantes de las asambleas examinan y evalúan las cuestiones planteadas para tomar las resoluciones más adecuadas”.20 Y como elemento central de la discusión encontramos al debate. El debate de las iniciativas tiene una estructura establecida en cuanto a las intervenciones, turnos, interpelaciones, etc.,21 para lograr orden en la discusión parlamentaria, y con ello permitir la interlocución entre los legisladores. Así, el debate parlamentario, generalmente, tiene características comunes en cualquier reunión: 1. Apertura. Verificada la asistencia de los legisladores se informa que hay quorum y se abre la sesión. 2. Orientación. Se explicitan en un orden del día, aprobado por la asamblea, los temas que serán tratados. Asimismo se da lectura, y en su caso se aprueba, el acta de la sesión anterior. 3. Objeto de la sesión. Se emprende la discusión de cada uno de los dictámenes o temas que fueron aprobados en el orden del día. 4. Conclusión. Se someten a votación las propuestas presentadas en el desarrollo del paso anterior. 5. Terminación. Se propone el orden del día de la próxima reunión y se da por terminado el encuentro con la fórmula “se levanta la sesión”.22 Además, con base en el Acuerdo Parlamentario de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos relativo al Orden del Día de las Sesiones, las discusiones de los dictámenes y la operación del Sistema Electrónico de Votación, 23 las discusiones deben guiarse de acuerdo a los siguientes lineamientos (artículos vigésimo primero al vigésimo cuarto): 20 Berlín Valenzuela, Francisco, “discusión de proyectos de ley o decreto”, en Berlín Valenzuela, Francisco (coord.), op. cit., p. 361. 21Véase el Reglamento, artículos 95-134. 22 Hernández, Predro F. y Rayo Sankey García, María, “La relación Iglesia-Estado dialéctica y dialógica”, en Cámara de Diputados, Enciclopedia parlamentaria de México, México, Miguel Ángel Porrúa-Cámara de Diputados, LVI Legislatura, 2005, serie II. Léxico y discurso parlamentario, vol. II. La argumentación parlamentaria, t. I. La argumentación parlamentaria (1982-1996), p. 148. 23 Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1348-I, 9 de octubre de 2003. 148 a) Para que un asunto sea sometido a la discusión del Pleno debe mediar el respectivo dictamen de la Comisión, salvo que se solicite que el trámite sea de obvia o urgente resolución. En tales supuestos, la iniciativa o proposición se someterá inmediatamente a la discusión del Pleno, para lo cual los diputados deberán contar con el documento en el que conste el asunto, que deberá estar publicado en la Gaceta Parlamentaria, a excepción de aquellos cuya incorporación haya solicitado la Junta de Coordinación Política como de obvia o urgente resolución, después de que haya sido publicado el orden del día. b) Se podrán dispensar de primera o segunda lectura los dictámenes publicados, solamente cuando hayan sido distribuidos al menos antes de que vayan a ser abordados en la sesión de que se trate y previa consulta al Pleno en votación económica. En todo caso, la publicación que se haga de los dictámenes al menos con 24 horas de anticipación, surtirá los efectos del artículo 108 del Reglamento.24 c) Todo dictamen estará sujeto a discusión y votación en lo general y en lo particular sólo sobre los artículos reservados. La Mesa Directiva podrá acordar que la discusión en lo particular de un dictamen se realice en la sesión inmediata siguiente a aquella en que se discuta en lo general. d) En la discusión en lo general de un dictamen podrá hacer uso de la palabra para fijar su posición un orador por cada Grupo Parlamentario en un tiempo no mayor de diez minutos. En todo lo demás, la discusión del dictamen se ceñirá a lo que señala el Reglamento (artículos 95 al 134), pudiendo la Mesa Directiva, en consenso con los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios, determinar los términos del debate en cuanto al número de oradores y tiempo de las intervenciones, de conformidad con el artículo 20, numeral 2, inciso d) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Además, se debe tener presente que las iniciativas se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos de que trascurra un mes desde que se pasen a la comisión dictaminadora sin que esta rinda dictamen, pues en tal caso el proyecto puede presentarse y discutirse en la 24 Tal precepto establece lo siguiente: “Siempre que al principio de la discusión lo pida algún individuo de la Cámara, la Comisión Dictaminadora deberá explicar los fundamentos de su dictamen y aun leer constancias del expediente, si fuere necesario; acto continuo, seguirá el debate”. 149 otra cámara (inciso I del artículo 72 constitucional). Son muy diversas las reglas que pueden desprenderse de las normas que reglamentan la discusión, ya sea en lo general o en lo particular, o bien, para ambos tipos de discusión;25 sin embargo, he decidido no abundar más en el particular. C. Aprobación o rechazo Una vez discutida la iniciativa, tanto en lo general como en lo particular, llega el momento de calificarla, en sentido positivo o negativo, es decir, aprobarla o rechazarla; pero la aprobación puede ser total o parcial. Veamos ahora las diversas hipótesis: 1. El proyecto es aprobado en ambas cámaras, entonces se remite al Ejecutivo, quien, en caso de no tener observaciones que hacer, lo debe publicar inmediatamente. 2. Cuando el proyecto es rechazado en la cámara de origen, entonces no se puede presentar de nuevo sino hasta el período de sesiones siguiente. 3. En caso de que el proyecto sea aprobado por la cámara de origen, pero rechazado totalmente por la cámara revisora, éste se devolverá con las observaciones que le fueren hechas a la de origen, quien puede aprobarla de nuevo, por la mayoría de los miembros presentes,