En la Unión Europea, las ayudas y subvenciones a las empresas constituyen instrumentos de intervención de los poderes públicos en el marco de su política económica. Cuando estas ayudas públicas van dirigidas a favorecer a ciertas empresas o producciones, pueden tener por resultado el falsear, o amenazar con falsear la competencia y afectar a los intercambios, perturbando el buen funcionamiento del Mercado Único Europeo, generando ventajas competitivas ilegítimas e incompatibles si no respeta el régimen de ayudas de Estado establecido por la Comisión Europea.
Para vigilar que las subvenciones y ayudas públicas que otorgan los Estados miembros (en cualquier nivel de gobierno, nacional, regional, local u otros) a los operadores económicos no alteran ni interfieren en la competencia entre empresas, las autoridades comunitarias supervisan con rigor tales intervenciones, denominándolas ayudas de Estado (State Aid).
El nombre que se le ha dado en español, ayudas de Estado, es una traducción literal no excesivamente elegante, que da lugar a errores interpretativos, al haberse degradado el contenido semántico del término "Estado" en español en las últimas décadas. Parece sin duda más acertado hablar de "ayudas públicas".
Regulación
El punto de partida del régimen legal actual de las ayudas de Estado lo constituye el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) que prohíbe, con carácter general, a los Estados miembros conceder ayudas a empresas.
Dentro del concepto de empresas se encuentran todos los operadores económicos, con independencia de su naturaleza jurídica. Es decir, se considera empresa, con independencia de su naturaleza jurídica, a cualquier operador receptor de ayudas que alteren, o sean susceptible de alterar, la libre competencia Una vez más, la doctrina europea se fija en los efectos, no en los propósitos. Se incluye entonces en el concepto de empresa a trabajadores autónomos, organismos públicos de cualquier naturaleza, presuntas ONG o instituciones sin fines de lucro, etc., con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación.Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de septiembre de 2000, Pavlov y otros, en los asuntos acumulados C‑180/98 a C-184/98). http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-180/98
Así, el artículo 107.1 del TFUE establece que son incompatibles con el mercado interior —y por lo tanto, en principio están prohibidas— las ayudas otorgadas por los Estados miembros o financiadas con fondos estatales (i.e., no las ayudas concedidas por la Comisión Europea o con fondos europeos, que en este caso gozan de la presunción de no afectar negativamente a la competencia - curiosa discriminación), bajo cualquier forma, en las que concurran los siguientes requisitos: Que puedan afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Que falseen o amenacen con falsear la competencia. Que favorezcan a determinadas empresas o producciones.
Como excepción a este principio general, el artículo 107 TFUE (art. 107.2) declaran compatibles o susceptibles de ser declaradas compatibles (art. 107.3) con el mercado interior determinadas ayudas y categorías de ayudas públicas que se destinan a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas pero que no alteran las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común.
Concepto de ayuda de Estado El concepto de Ayuda de EstadoEn ocasiones se traduce State Aid como Ayuda Estatal. es vaporoso. La falta de definición clara y precisa del concepto de ayuda de Estado conforme a lo dispuesto en el art. 107.1 TFUE, exige acudir a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) que matiza y aclara el alcance de las ayudas de Estado.
La Comisión Europea elaboró en 2016 una “Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión EuropeaComunicación relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea http://eur-lex.europa.eu/oj/direct-access.html?locale=es”, en la que aclara diversos aspectos del artículo 107.1 TFUE y del concepto de ayuda de Estado, basándose en la interpretación del Tribunal de Justicia y del Tribunal General.
De la jurisprudencia comunitaria puede destacarse la Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 1994, en el asunto C‑387/92 Banco Exterior de España,Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 1994 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=145912&doclang=ES que fue la primera en afirmar que el concepto de ayuda abarca no solo las prestaciones positivas como las subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos.
Así, son cuatro las características fundamentales de una ayuda de Estado:
Transferencia de recursos públicos de un Estado miembro, en su más amplio sentido La ayuda debe ser concedida por el Estado miembro, entendiendo este en un sentido amplio: administraciones nacionales (Administración General del Estado en España), las administraciones de las regiones y comunidades autónomas (en España), las entidades que integran la administración local, cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las administraciones públicas, así como las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas. Las ayudas pueden ser concedidas directamente por el organismo público, o a través de un intermediario de carácter público o privado. En este sentido el TJUE se pronuncia manteniendo que “solo las ventajas concedidas directa o indirectamente a través de fondos estatales se consideran ayudas a los efectos del artículo 92, apartado 1 (actual artículo 107), del Tratado”.Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2001, en el asunto C-379/98: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:61998CJ0379&qid=1474629342900&from=ES La ayuda puede revestir gran variedad de formas jurídicas y materializarse s través de distintos instrumentos de ayuda: subvenciones, ventajas fiscales, préstamos blandos, garantías y avales, participaciones de financiación riesgo en sociedades, entrega directa de bienes y servicios, etc.
De esta manera una norma tributaria que tenga como consecuencia una reducción en la carga impositiva de una empresa (beneficio fiscal, deducciones, exenciones o bonificaciones) puede ser considerada como ayuda de Estado y por tanto, sujeta al artículo 107 del TFUE.
En estos términos se ha pronunciado el TJUE al establecer que “una medida mediante la cual las autoridades públicas conceden a determinadas empresas una exención tributaria que, aunque no implique una transferencia de fondos estatales, coloque a los beneficiarios en una situación financiera más favorable a que a los restantes contribuyentes, constituye ayuda de Estado”.
Algunas medidas fiscales pueden obstaculizar el buen funcionamiento del mercado interior. Para tales medidas el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ha previsto la posibilidad de armonizar las disposiciones fiscales de los Estados miembros para minimizar la competencia fiscal. Así, ante la necesidad de actuar de forma coordinada a nivel comunitario para hacer frente a la competencia fiscal perniciosa, el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de 1 de diciembre de 1997 aprobó una serie de conclusiones y dio su conformidad a una resolución relativa a un Código de Conducta sobre la fiscalidad de las empresas, adoptado en forma de resolución del Consejo en 1998Parlamento Europeo – Fichas técnicas sobre la UE: LOS IMPUESTOS DIRECTOS: LA FISCALIDAD DE LAS PERSONAS FÍSICAS Y DE LAS SOCIEDADES www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/es/FTU_5.11.2.pdf
La Comisión se comprometió a elaborar unas directrices relativas a la aplicación de los artículos 107 y 108 del TFUE a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas y “a velar escrupulosamente por que se apliquen con todo rigor las normas relativas a las citadas ayudas”.
Así, se aprobó la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas (98/C 384/03Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre Ayudas Estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas (98/C 384/03): http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:31998Y1210(01)&from=ES)
Ventaja económica Para que la ayuda otorgada por un Estado miembro a una empresa sea calificada como una ayuda de Estado, es preciso que la empresa obtenga de esa ayuda una ventaja económica especial que no habría obtenido en el desarrollo normal de su actividad, en condiciones normales de mercado, es decir, sin la intervención pública (Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, en el asunto C-39/94).
Carácter selectivo La “selectividad” puede definirse como un resultado, directo o indirecto, de la discriminación positiva o trato diferenciado positivo de una empresa, un grupo o categoría de empresas o, incluso, de un sector económico con respecto a los que se encuentran en la situación jurídico-económica comparable. Esta nota característica es fundamental para diferenciar a las ayuda de Estado de las denominadas “medidas generales” que de forma real y efectiva son accesibles a todos los agentes económicos. Las ayudas de Estado no se aplican a la generalidad de las empresas, sino a un territorio o empresa, grupo de empresas o sector empresarial concreto.
Pero además, para que una medida fiscal sea considerada como Ayuda de Estado es necesario que la excepción del sistema fiscal general aplicable no encuentre justificación en la naturaleza o economía del sistema tributario. Así se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, al indicar “aun siendo objetivo, el criterio de distinción utilizado por la legislación nacional controvertida en los procedimientos principales no encuentra justificación ni en la naturaleza ni en la economía general de aquélla, de manera que no puede privar del carácter de ayuda de Estado a la medida controvertidaSentencia del Tribunal de Justicia de 8/11/201 — Asunto C-143/99 (Sala Quinta): http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:61999CJ0143&from=EN.”
Afectar negativamente a la competencia y los intercambios comerciales
Se entiende que una ayuda tiene o puede tener incidencia en la competencia y en los intercambios comerciales entre los Estados miembros si el beneficiario de la misma desarrolla cualquier tipo de actividad económica y opera en un mercado en el que existen intercambios comerciales entre los Estados miembros, con independencia de la naturaleza jurídica de dicho beneficiario.
En este sentido indicar que tanto la Comisión Europea como el TJUE se han pronunciado en numerosas ocasiones, manteniendo que el tamaño de la empresa beneficiaria o la cuantía de la ayuda recibida son aspectos irrelevantes para determinar si la ayuda tiene efectos perniciosos en la competencia o en los intercambios comerciales. Asimismo, tampoco es determinante el hecho de que la empresa participe en la actualidad o en un futuro en intercambios comerciales en otros mercados europeos o que el beneficiario no tenga actividad comercial fuera del mercado interno de su Estado miembro.
Ayudas compatibles con el mercado interior
El apartado segundo del artículo 107 del TFUE señala que son compatibles con el mercado interior las siguientes ayudas: